Danıştay10. Daireİdare Hukuku
Danıştay 10. Daire E.2020/6356 K.2024/1110
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/6356
Karar No : 2024/1110
**DAVACI:** ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
...
**VEKİLİ:** Av. ...
DAVALILAR : 1- ... / ...
**VEKİLİ:** Huk. ve Mev. Genel Müdürü ...
2- ... Bakanlığı / ANKARA
**VEKİLİ:** Av. ...
3- ... Kalkınma Ajansı
**VEKİLİ:** Av. ...
DAVANIN_KONUSU : Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı uygulama işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; “Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekalet eden kişi, ilgili üyeye vekaleten kurul toplantılarına katılamaz.” şeklindeki dava konusu düzenlemenin ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu, 5449 sayılı Kakınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunda herhangi bir dayanağı olmadığı gibi, 5393 saylı Belediye Kanunu'nun 40. maddesinde belediye başkanının yetkisinin devrine ilişkin kurala da aykırılık teşkil ettiği, bu durumun belediyelerin ajansta temsil edilememesine neden olduğu ve hizmetin amacına uygun olmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI :
Cumhurbaşkanlığı tarafından; dava konusu düzenlemenin dayanağı bulunmadığı yönündeki iddianın yerinde olmadığı, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Geçici 16. maddesi ile dava konusu düzenlemenin yürürlükte olduğu, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 794. maddesi ile bağlı, ilgili, ilişkili ve diğer kuruluşların yetki devrine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği ve bu düzenlemede kalkınma ajanslarında yetki devrine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, Kararnamenin 193. maddesinde ise yönetim kurulu başkanının vali olduğu, valinin yokluğunda ise başkan vekilinin başkanlık edeceğinin belirtildiği savunulmaktadır.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından; usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, esas yönünden ise, Belediye Kanunu’nun 40. maddesinin genel düzenleme olduğu, bu düzenlemeden sonra çıkan dava konusu düzenlemenin özel düzenleme olarak kabul edilmesi gerektiği, Belediye Kanununda yer alan hükümlerin belediye hizmetlerine ilişkin olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından; usule ilişkin olarak, davanın kalkınma ajanslarının çalışma usul ve esasları bakımından düzenleme yapmaya yetkili olan Cumhurbaşkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği, idarelerinin düzenleme yapma yetkisi bulunmadığından taraf ehliyetine sahip olmadığı; esas yönünden ise, Yönetim Kurulu’nun ajansın karar organı olduğu, üyelerin ajans ile ilgili gizlilik taşıyan bilgileri ve sırları ifşa edemeyeceği, bu nedenle üyeliğin şahsa bağlı bir görev ve yetki olarak sürdürülmesi gerektiği, dava konusu düzenleme ile yönetim kurulu üyelerinin kalkınmayı bölge düzeyinde sahiplenmesinin ve üst düzeyde temsilin amaçlandığı, davacı Büyükşehir Belediyesinin şu ana kadar yapılan 136 toplantıdan 46’sında temsil edilmediği, bunlardan sadece 5 tanesi için mazeret bildirildiği, davacı Büyükşehir Belediyesinin başkanının toplantılara bizzat katılmasının mümkün olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleme ve uygulama işleminin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı'nın (BEBKA)... tarih ve ... sayılı uygulama işlemi ile 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanının izin veya hastalık durumlarında Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu toplantılarına başkan vekilinin katılacağının Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Genel Sekreterliğine bildirilmesi üzerine, ... tarih ve ... sayılı işlem tesis edildiğinden dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrası, büyükşehir belediye başkanları yönünden incelenmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Başkan vekili" başlıklı 40. maddesinde; "(1) Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir. (2) Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir. (3) Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir." hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesinde; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." düzenlemesi yer almıştır.
25/01/2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunun, kalkınma kurulu ve yönetim kuruluna ilişkin hükümler de dahil bazı maddelerinin mülga olduğu ve 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum Ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum Ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yeniden düzenlendiği, Kararnamenin; "Kalkınma Ajansları" bölümünün 184. maddesinde, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek, bu bölümün amacı olarak belirlenmiş, "Yönetim kurulu" başlıklı 193. maddesinde, yönetim kurulunun, ajansın karar organı olduğu. yönetim kurulunun, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları, her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşacağı, ancak birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde yönetim kurulunda yer alacak temsilcinin Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından belirleneceği, yolundaki ikinci fıkra kuralı, 14/7/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında 80 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5 maddesi ile değiştirilmiş, aynı fıkra; "Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
06/07/2006 tarih ve 26220 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Karara eklenen 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 12. maddesinde; "(1) Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır. (2) Yönetim Kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, Büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. (3) Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde, ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde, yönetim kurulunda yer alacak temsilci, her iki yılda bir Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından belirlenir ve ilgili ajans ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’na bildirilir. Görevi sona eren üyeler tekrar seçilebilir. (4) Ajansı, yönetim kurulu başkanı temsil eder. Yönetim kurulunun başkanı validir. Yönetim kurulu ilk toplantısında üyeleri arasından bir başkan vekili seçer. (5) Birden fazla ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu başkanlığı; ilk yıl ajans merkezi olarak tespit edilen ilin valisi tarafından, müteakip yıllarda illerin alfabetik sırasına göre bölgedeki valiler tarafından birer yıl süreyle dönüşümlü olarak yürütülür." hükmü, 13. maddesinin 3. fıkrasında; "Yönetim Kurulu başkan ve üyelerinin bütün toplantılarda hazır bulunmaları esastır. Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz. Bununla birlikte yönetim kurulu üyelerinden herhangi birinin ölüm, emeklilik, istifa, azil, başka yere tayin, geçici olarak görevden uzaklaştırılma gibi sebeplerle görevinin sona erdiği veya yeni atanmış olmakla birlikte henüz göreve başlamamış olduğu durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi kurul toplantılarına katılabilir. Yönetim kurulu üyelerinden mazeretleri nedeniyle toplantıya katılamayacak olanlar, mazeretlerini toplantıdan önce yazılı olarak yönetim kuruluna sunar. Acele hallerde, yazılı bildirim sonradan yapılmak kaydıyla, diğer iletişim araçlarıyla durum başkan veya başkan vekiline bildirilebilir." hükmü yer almıştır.
Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilmelerine olanak sağlayan Anayasanın 124. maddesi hükmü gereği idarenin düzenleme yetkisinin normlar hiyerarşisine uygun olarak, Yasayla idareye tanınan yetki çerçevesinde ve yasaya aykırı olmayacak şekilde bir başka deyişle bir hakkın kullanımının kısıtlanmasının söz konusu olamadığı gibi genişletilmesinin de söz konusu olmadığı, yetkinin aşılmadığı bir alt düzenlemenin gerçekleştirilmesi esastır.
Belediyenin kuruluşu, organları, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları Belediye Kanunu ile düzenlenmiş ve Belediye Başkanının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde görevin gereğinin yerine getirmek için belediye meclisi üyeleri arasından birinin başkan vekili olarak görevlendirilmesi ve başkan vekilinin başkanın yetkilerine sahip olduğu öngörülmüştür.
Her ne kadar, dava konusu işlemden sonra 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişik haliyle 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin kalkınma ajansları yönetim kurullarına ilişkin 193. maddesinin 2. fıkrasında; "(...) üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almış ise de, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki "(...)Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.(...)" hükmü gereği uyuşmazlık sonrasında yayımlanmış olan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 193. maddesinin 2. fıkrasına rağmen 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 40. maddesi hükmünün esas alınması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, kalkınma ajansı yönetim kurulu üyesi olan büyükşehir belediye başkanlarının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde vekilinin yönetim kurulu toplantılarına katılamayacağı yolundaki kural, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerini aşar nitelikte bulunmakta olup, tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde büyükşehir belediye başkanları yönünden hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin 13/3. fıkrasının ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulunun asil üyesi olan Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanının izin veya hastalık durumlarında Yönetim Kurulu toplantılarına kendisine vekaleten başkan vekilinin katılacağının Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Genel Sekreterliğine bildirilmesi üzerine, Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrası gerekçe gösterilerek, anılan Büyükşehir Belediye Başkanının toplantılarda vekaleten temsil edilemeyeceği yolunda Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığınca tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan Usul ve Esasların 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Her ne kadar davacı tarafından anılan Usul ve Esasların 13. maddesinin 3. fıkrasının tümüyle iptali istenilmiş ise de; dava dilekçesindeki iddialar ile davacı Belediyenin vekaleten temsile ilişkin bildirim yazısı ve bu yazı üzerine tesis edilen uygulama işleminin kapsamının bir bütün olarak değerlendirilmesi sonucu, uygulama işleminin tesisi üzerine açılan işbu davada hukuka uygunluk incelemesinin, yalnızca Büyükşehir Belediye Başkanları yönünden yapılması uygun görülmüştür.
İNCELEME VE
**GEREKÇE:**
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Bakılan davanın, 18/09/2020 tarihli uygulama işlemi üzerine, 17/11/2020 tarihinde, dolayısıyla 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 günlük yasal süre içinde açıldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, davalı idarenin aksi yöndeki iddialarına itibar edilmemiştir.
Öte yandan, davalı Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından, davanın kalkınma ajanslarının çalışma usul ve esasları bakımından düzenleme yapmaya yetkili olan Cumhurbaşkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği, idarelerinin düzenleme yapma yetkisi bulunmadığından taraf ehliyetine sahip olmadığı ileri sürülmekteyse de, Usul ve Esaslarla birlikte Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının 18/09/2020 tarih ve 841 sayılı uygulama işleminin de iptali talep edildiğinden, davalı idarenin husumete ilişkin iddiasına itibar edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesinde, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, belediyenin kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usûl ve esaslarını düzenlemektir." kuralına; "Başkan vekili" başlıklı 40. maddesinde, "Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir.
Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir.
Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir." kuralına; "Yetki devri" başlıklı 42. maddesinde ise, "Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir." kuralına yer verilmiştir.
15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (4) sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Onaltıncı Bölümünde Kalkınma Ajanslarının kurulması, göev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş; bu kapsamda "Yönetim kurulu" başlıklı 193. maddesinin 1. fıkrasında, "Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır." kuralına; dava konusu işlemlerden sonra yürürlüğe giren, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişik 2. fıkrasında, "Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." kuralına yer verilmiştir.
18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının "Yapısı ve oluşumu" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında, "Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır." düzenlemesine; "Yönetim kurulu üyeliği" başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında, "Yönetim Kurulu başkan ve üyelerinin bütün toplantılarda hazır bulunmaları esastır. Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz. Bununla birlikte yönetim kurulu üyelerinden herhangi birinin ölüm, emeklilik, istifa, azil, başka yere tayin, geçici olarak görevden uzaklaştırılma gibi sebeplerle görevinin sona erdiği veya yeni atanmış olmakla birlikte henüz göreve başlamamış olduğu durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi kurul toplantılarına katılabilir. Yönetim kurulu üyelerinden mazeretleri nedeniyle toplantıya katılamayacak olanlar, mazeretlerini toplantıdan önce yazılı olarak yönetim kuruluna sunar. Acele hallerde, yazılı bildirim sonradan yapılmak kaydıyla, diğer iletişim araçlarıyla durum başkan veya başkan vekiline bildirilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava Konusu Düzenlemenin İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinin dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk kuralından almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltarak kısıtlayamayacağı ya da üst normun sınırlarını aşar nitelikte yeni bir düzenleme getiremeyeceği; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği kabul edilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun yukarıda yer verilen 40. maddesinde, belediye başkanının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendireceği ve başkan vekilinin başkanın yetkilerine sahip olduğu; 42. maddesinde ise, belediye başkanının, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebileceği düzenlemelerine yer verildiği görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasında yer alan yönetim kurulu üyesine vekâlet eden kişinin, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamayacağı yönündeki kuralın, 5393 sayılı Kanun'un 40. ve 42. maddelerinde yer verilen kurallara aykırı olduğu ve büyükşehir belediye başkanları yönünden iptali gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Nitekim, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin kalkınma ajansları yönetim kurullarına ilişkin 193. maddesinin, dava konusu işlemlerden sonra yürürlüğe giren, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişik 2. fıkrasının son cümlesinde; "Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almış ise de, anılan hükmün iptal edilmesi talebiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 27/01/2023 tarih ve 32086 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/10/2022 tarih ve E:2021/99, K:2022/119 sayılı kararıyla, "Ajansın yönetim kurulu üyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi hükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına, yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlara devretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetim kurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür.
Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetim kurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır." gerekçesiyle anılan hüküm Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edilmiştir.
Öte yandan, hukuka aykırılığı tespit edilen düzenlemeye dayanılarak tesis edildiği görülen Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının büyükşehir belediye başkanları yönünden İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre davacıya ve davalı idarelere iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/03/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/6356
Karar No : 2024/1110
**DAVACI:** ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
...
**VEKİLİ:** Av. ...
DAVALILAR : 1- ... / ...
**VEKİLİ:** Huk. ve Mev. Genel Müdürü ...
2- ... Bakanlığı / ANKARA
**VEKİLİ:** Av. ...
3- ... Kalkınma Ajansı
**VEKİLİ:** Av. ...
DAVANIN_KONUSU : Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı uygulama işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; “Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekalet eden kişi, ilgili üyeye vekaleten kurul toplantılarına katılamaz.” şeklindeki dava konusu düzenlemenin ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğu, 5449 sayılı Kakınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunda herhangi bir dayanağı olmadığı gibi, 5393 saylı Belediye Kanunu'nun 40. maddesinde belediye başkanının yetkisinin devrine ilişkin kurala da aykırılık teşkil ettiği, bu durumun belediyelerin ajansta temsil edilememesine neden olduğu ve hizmetin amacına uygun olmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI :
Cumhurbaşkanlığı tarafından; dava konusu düzenlemenin dayanağı bulunmadığı yönündeki iddianın yerinde olmadığı, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Geçici 16. maddesi ile dava konusu düzenlemenin yürürlükte olduğu, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 794. maddesi ile bağlı, ilgili, ilişkili ve diğer kuruluşların yetki devrine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği ve bu düzenlemede kalkınma ajanslarında yetki devrine ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, Kararnamenin 193. maddesinde ise yönetim kurulu başkanının vali olduğu, valinin yokluğunda ise başkan vekilinin başkanlık edeceğinin belirtildiği savunulmaktadır.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından; usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, esas yönünden ise, Belediye Kanunu’nun 40. maddesinin genel düzenleme olduğu, bu düzenlemeden sonra çıkan dava konusu düzenlemenin özel düzenleme olarak kabul edilmesi gerektiği, Belediye Kanununda yer alan hükümlerin belediye hizmetlerine ilişkin olduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından; usule ilişkin olarak, davanın kalkınma ajanslarının çalışma usul ve esasları bakımından düzenleme yapmaya yetkili olan Cumhurbaşkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği, idarelerinin düzenleme yapma yetkisi bulunmadığından taraf ehliyetine sahip olmadığı; esas yönünden ise, Yönetim Kurulu’nun ajansın karar organı olduğu, üyelerin ajans ile ilgili gizlilik taşıyan bilgileri ve sırları ifşa edemeyeceği, bu nedenle üyeliğin şahsa bağlı bir görev ve yetki olarak sürdürülmesi gerektiği, dava konusu düzenleme ile yönetim kurulu üyelerinin kalkınmayı bölge düzeyinde sahiplenmesinin ve üst düzeyde temsilin amaçlandığı, davacı Büyükşehir Belediyesinin şu ana kadar yapılan 136 toplantıdan 46’sında temsil edilmediği, bunlardan sadece 5 tanesi için mazeret bildirildiği, davacı Büyükşehir Belediyesinin başkanının toplantılara bizzat katılmasının mümkün olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenleme ve uygulama işleminin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı'nın (BEBKA)... tarih ve ... sayılı uygulama işlemi ile 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanının izin veya hastalık durumlarında Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu toplantılarına başkan vekilinin katılacağının Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Genel Sekreterliğine bildirilmesi üzerine, ... tarih ve ... sayılı işlem tesis edildiğinden dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrası, büyükşehir belediye başkanları yönünden incelenmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Başkan vekili" başlıklı 40. maddesinde; "(1) Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir. (2) Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir. (3) Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir." hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesinde; "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." düzenlemesi yer almıştır.
25/01/2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunun, kalkınma kurulu ve yönetim kuruluna ilişkin hükümler de dahil bazı maddelerinin mülga olduğu ve 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum Ve Kuruluşlar İle Diğer Kurum Ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yeniden düzenlendiği, Kararnamenin; "Kalkınma Ajansları" bölümünün 184. maddesinde, kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslarını düzenlemek, bu bölümün amacı olarak belirlenmiş, "Yönetim kurulu" başlıklı 193. maddesinde, yönetim kurulunun, ajansın karar organı olduğu. yönetim kurulunun, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları, her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşacağı, ancak birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde yönetim kurulunda yer alacak temsilcinin Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından belirleneceği, yolundaki ikinci fıkra kuralı, 14/7/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında 80 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5 maddesi ile değiştirilmiş, aynı fıkra; "Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
06/07/2006 tarih ve 26220 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Karara eklenen 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 12. maddesinde; "(1) Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır. (2) Yönetim Kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, Büyükşehir belediye başkanı, il genel meclisi başkanı, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, il genel meclisi başkanları ve her ilden birer kişi olmak kaydıyla ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. (3) Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde, ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde, yönetim kurulunda yer alacak temsilci, her iki yılda bir Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Yönetim Kurulu tarafından belirlenir ve ilgili ajans ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’na bildirilir. Görevi sona eren üyeler tekrar seçilebilir. (4) Ajansı, yönetim kurulu başkanı temsil eder. Yönetim kurulunun başkanı validir. Yönetim kurulu ilk toplantısında üyeleri arasından bir başkan vekili seçer. (5) Birden fazla ilden oluşan bölgelerde yönetim kurulu başkanlığı; ilk yıl ajans merkezi olarak tespit edilen ilin valisi tarafından, müteakip yıllarda illerin alfabetik sırasına göre bölgedeki valiler tarafından birer yıl süreyle dönüşümlü olarak yürütülür." hükmü, 13. maddesinin 3. fıkrasında; "Yönetim Kurulu başkan ve üyelerinin bütün toplantılarda hazır bulunmaları esastır. Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz. Bununla birlikte yönetim kurulu üyelerinden herhangi birinin ölüm, emeklilik, istifa, azil, başka yere tayin, geçici olarak görevden uzaklaştırılma gibi sebeplerle görevinin sona erdiği veya yeni atanmış olmakla birlikte henüz göreve başlamamış olduğu durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi kurul toplantılarına katılabilir. Yönetim kurulu üyelerinden mazeretleri nedeniyle toplantıya katılamayacak olanlar, mazeretlerini toplantıdan önce yazılı olarak yönetim kuruluna sunar. Acele hallerde, yazılı bildirim sonradan yapılmak kaydıyla, diğer iletişim araçlarıyla durum başkan veya başkan vekiline bildirilebilir." hükmü yer almıştır.
Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilmelerine olanak sağlayan Anayasanın 124. maddesi hükmü gereği idarenin düzenleme yetkisinin normlar hiyerarşisine uygun olarak, Yasayla idareye tanınan yetki çerçevesinde ve yasaya aykırı olmayacak şekilde bir başka deyişle bir hakkın kullanımının kısıtlanmasının söz konusu olamadığı gibi genişletilmesinin de söz konusu olmadığı, yetkinin aşılmadığı bir alt düzenlemenin gerçekleştirilmesi esastır.
Belediyenin kuruluşu, organları, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları Belediye Kanunu ile düzenlenmiş ve Belediye Başkanının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde görevin gereğinin yerine getirmek için belediye meclisi üyeleri arasından birinin başkan vekili olarak görevlendirilmesi ve başkan vekilinin başkanın yetkilerine sahip olduğu öngörülmüştür.
Her ne kadar, dava konusu işlemden sonra 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişik haliyle 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin kalkınma ajansları yönetim kurullarına ilişkin 193. maddesinin 2. fıkrasında; "(...) üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almış ise de, Anayasa'nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki "(...)Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.(...)" hükmü gereği uyuşmazlık sonrasında yayımlanmış olan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 193. maddesinin 2. fıkrasına rağmen 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 40. maddesi hükmünün esas alınması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, kalkınma ajansı yönetim kurulu üyesi olan büyükşehir belediye başkanlarının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde vekilinin yönetim kurulu toplantılarına katılamayacağı yolundaki kural, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerini aşar nitelikte bulunmakta olup, tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde büyükşehir belediye başkanları yönünden hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin 13/3. fıkrasının ve bu düzenleme uyarınca tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulunun asil üyesi olan Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanının izin veya hastalık durumlarında Yönetim Kurulu toplantılarına kendisine vekaleten başkan vekilinin katılacağının Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Genel Sekreterliğine bildirilmesi üzerine, Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrası gerekçe gösterilerek, anılan Büyükşehir Belediye Başkanının toplantılarda vekaleten temsil edilemeyeceği yolunda Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığınca tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan Usul ve Esasların 13. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Her ne kadar davacı tarafından anılan Usul ve Esasların 13. maddesinin 3. fıkrasının tümüyle iptali istenilmiş ise de; dava dilekçesindeki iddialar ile davacı Belediyenin vekaleten temsile ilişkin bildirim yazısı ve bu yazı üzerine tesis edilen uygulama işleminin kapsamının bir bütün olarak değerlendirilmesi sonucu, uygulama işleminin tesisi üzerine açılan işbu davada hukuka uygunluk incelemesinin, yalnızca Büyükşehir Belediye Başkanları yönünden yapılması uygun görülmüştür.
İNCELEME VE
**GEREKÇE:**
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Bakılan davanın, 18/09/2020 tarihli uygulama işlemi üzerine, 17/11/2020 tarihinde, dolayısıyla 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 günlük yasal süre içinde açıldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, davalı idarenin aksi yöndeki iddialarına itibar edilmemiştir.
Öte yandan, davalı Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı tarafından, davanın kalkınma ajanslarının çalışma usul ve esasları bakımından düzenleme yapmaya yetkili olan Cumhurbaşkanlığı husumetiyle görülmesi gerektiği, idarelerinin düzenleme yapma yetkisi bulunmadığından taraf ehliyetine sahip olmadığı ileri sürülmekteyse de, Usul ve Esaslarla birlikte Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı (BEBKA) Yönetim Kurulu Başkanlığının 18/09/2020 tarih ve 841 sayılı uygulama işleminin de iptali talep edildiğinden, davalı idarenin husumete ilişkin iddiasına itibar edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu'nun 28. maddesinde, "Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, belediyenin kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usûl ve esaslarını düzenlemektir." kuralına; "Başkan vekili" başlıklı 40. maddesinde, "Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendirir.
Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir.
Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir." kuralına; "Yetki devri" başlıklı 42. maddesinde ise, "Belediye başkanı, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebilir." kuralına yer verilmiştir.
15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan (4) sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Onaltıncı Bölümünde Kalkınma Ajanslarının kurulması, göev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş; bu kapsamda "Yönetim kurulu" başlıklı 193. maddesinin 1. fıkrasında, "Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır." kuralına; dava konusu işlemlerden sonra yürürlüğe giren, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişik 2. fıkrasında, "Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediye başkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ile kalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarından seçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri, büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkez belediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genel meclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birden fazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrı kurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi de kurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." kuralına yer verilmiştir.
18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının "Yapısı ve oluşumu" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında, "Yönetim kurulu, ajansın karar organıdır." düzenlemesine; "Yönetim kurulu üyeliği" başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında, "Yönetim Kurulu başkan ve üyelerinin bütün toplantılarda hazır bulunmaları esastır. Ancak üyelerden herhangi birinin izin, geçici hastalık, yurt dışında bulunma gibi sebeplerle görevinin başında bulunamadığı durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamaz. Bununla birlikte yönetim kurulu üyelerinden herhangi birinin ölüm, emeklilik, istifa, azil, başka yere tayin, geçici olarak görevden uzaklaştırılma gibi sebeplerle görevinin sona erdiği veya yeni atanmış olmakla birlikte henüz göreve başlamamış olduğu durumlarda, söz konusu üyeye vekâlet eden kişi kurul toplantılarına katılabilir. Yönetim kurulu üyelerinden mazeretleri nedeniyle toplantıya katılamayacak olanlar, mazeretlerini toplantıdan önce yazılı olarak yönetim kuruluna sunar. Acele hallerde, yazılı bildirim sonradan yapılmak kaydıyla, diğer iletişim araçlarıyla durum başkan veya başkan vekiline bildirilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava Konusu Düzenlemenin İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinin dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin düzenleme yetkisinin kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması zorunludur.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk kuralından almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltarak kısıtlayamayacağı ya da üst normun sınırlarını aşar nitelikte yeni bir düzenleme getiremeyeceği; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler içeremeyeceği kabul edilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun yukarıda yer verilen 40. maddesinde, belediye başkanının izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak görevlendireceği ve başkan vekilinin başkanın yetkilerine sahip olduğu; 42. maddesinde ise, belediye başkanının, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devredebileceği düzenlemelerine yer verildiği görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasında yer alan yönetim kurulu üyesine vekâlet eden kişinin, ilgili üyeye vekâleten kurul toplantılarına katılamayacağı yönündeki kuralın, 5393 sayılı Kanun'un 40. ve 42. maddelerinde yer verilen kurallara aykırı olduğu ve büyükşehir belediye başkanları yönünden iptali gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Nitekim, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin kalkınma ajansları yönetim kurullarına ilişkin 193. maddesinin, dava konusu işlemlerden sonra yürürlüğe giren, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişik 2. fıkrasının son cümlesinde; "Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olup vekil ile temsil edilemezler." hükmü yer almış ise de, anılan hükmün iptal edilmesi talebiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 27/01/2023 tarih ve 32086 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/10/2022 tarih ve E:2021/99, K:2022/119 sayılı kararıyla, "Ajansın yönetim kurulu üyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi hükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına, yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlara devretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetim kurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatı bulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür.
Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetim kurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi hükümlerinin uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır." gerekçesiyle anılan hüküm Anayasa’ya aykırı görülerek iptal edilmiştir.
Öte yandan, hukuka aykırılığı tespit edilen düzenlemeye dayanılarak tesis edildiği görülen Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Bursa Eskişehir Bilecik Kalkınma Ajansı Yönetim Kurulu Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan 18/09/2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/09/2009 tarihli ve 2009/15433 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Kalkınma Ajansları Çalışma Usul ve Esaslarının 13. maddesinin 3. fıkrasının büyükşehir belediye başkanları yönünden İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre davacıya ve davalı idarelere iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/03/2024 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.
Bu karar metni kamuya açık kaynaklardan derlenmiştir; taraf kimlik bilgileri anonimleştirilir. Yalnızca bilgilendirme amaçlıdır, hukuki tavsiye yerine geçmez. Kişisel verilerinizin yer aldığını düşünüyorsanız kaldırma talebinde bulunabilirsiniz.