Danıştay2. Daireİdare Hukuku
Danıştay 2. Daire E.2022/851 K.2022/6243
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/851
Karar No : 2022/6243
**DAVACI:** … Derneği
**VEKİLİ:** Av. …
**DAVALI:** … Bakanlığı
**VEKİLİ:** Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin (Ek:1);
1. 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”,
2. 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”,
3. 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ve büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.",
4. “Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak.”,
5. 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan “... Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...”,
6. 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “... ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de...”,
7. 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir.",
8. 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...”,
9. 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla”,
10. 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
İlgili mevzuat hükümleri göz önüne alındığında; Milli Emlak Genel Müdürlüğünün teşkilatıyla ilgili ve görev alanına giren konularda, denetmenleri aracılığıyla bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmaya yetkili olduğu; kurulacak denetim gruplarının, birden fazla ilde anılan Genel Müdürlüğün görev alanına giren konularda yetkili olması gerektiği; bu nedenle denetmenlerin görev yapacağı denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulması veya doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulacak birime bağlanması gerektiği,
Dava konusu düzenlemelerin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesi ile Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevlerine ilişkin 101. maddesinin (l) bendi hükümlerine aykırılık teşkil ettiğinden iptalinin talep edildiği,
Birden çok ilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ile görevli olan Milli Emlak Denetmenlerinin atamalarının, Bakanlık taşra teşkilatında il valisine bağlı il kuruluşları olan il müdürlüklerine yapılması ve dava konusu düzenleyici işlemle Denetmenlerin il müdürü ve il müdürüne bağlı Milli Emlak Dairesi Başkanına bağlı olarak çalıştırılmaları yönünde yapılan düzenlemenin, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine aykırı olduğu gibi idare hukukunun genel esaslarına da açıkça aykırı olduğu,
İl müdürlüklerine atamaları yapılan personelin görevi ve yetkisi, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu uyarınca atamalarının yapıldığı il ile sınırlı olacağından, görev yerinin dışındaki illerde geçici görevlendirme dışında sürekli görev yapmaları mümkün olmadığı gibi bu durumun İl İdaresi Kanunu’nun yanısıra Harcırah Kanunu, Devlet Memurları Kanunu gibi birçok mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
25/08/2021 günlü, 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 83 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 4. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne eklenen Geçici 2. madde ile Milli Emlak Denetmenlerinin, Bakanlık taşra teşkilatında durumlarına uygun kadrolara atanacakları yönünde düzenleme yapıldığından, bahse konu personelin il valisine bağlı Milli Emlak Dairesi Başkanlığına veya İl Müdürlüğüne bağlı olarak çalışmalarında anılan Kararname’ye aykırılık bulunmadığı; Kararname’de değişiklik yapılmadan denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulmasının mümkün görünmediği,
Bölge düzeyinde yapılacak görevlendirmelerde, Harcırah Kanunu’nun 33/b-2 maddesi uyarınca daha fazla harcırah ödeneceğinden Harcırah Kanunu’na aykırı bir durum bulunmadığı,
Ayrıca, söz konusu personelin disiplin amirlerinin İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanı olmasının Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği’ne; keza, atamalarının yapıldığı il dışında görevlendirilmelerinin İl İdaresi Kanunu’na aykırılık oluşturmadığı,
Buna göre; dava konusu düzenlemeler ilgili mevzuata uygun olarak tesis edildiğinden ve davacı Derneğin iddialarının herhangi bir yasal dayanağı bulunmadığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği'nin; 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmıştır.
1 saylı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler başlıklı 509. maddesinde;
"(1) Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir.
(2) Bakanlık merkez teşkilatı, bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesi, bu hizmetlerle ilgili amaç ve politika tayini, planlama, kaynakları düzenleme ve sağlama, koordinasyon, gözetim ve takip, idareyi geliştirme ve denetim gibi görevleri yerine getirmek üzere gerekli birimlerden meydana gelir.
(3) Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatı, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları." hükmü yer almıştır.
Anılan Kararname'nin 98. maddesinin 1. fıkrasında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluştuğu hüküm altına alınmış, 99. maddesinde Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri başlıklı 101. maddesinin (l) bendinde; "Teşkilat ve görev alanına giren konularda denetmenleri aracılığıyla teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ve bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak" kuralına, "Uzman ve denetmen istihdamı" başlıklı 125. maddesinin 2. fıkrasında; "(Değişik:RG-10/6/2020-31151-CK-64/6 md.) Bakanlık taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesi uyarınca Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edilebilir." kuralına yer verilmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 24. maddesinde; "(Ek: 2/7/2018 - KHK-703/178 md.) Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla bakanlık, kurum ya da birim düzeyinde müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer ile müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör istihdam edilebilir. (..)
Bu madde kapsamında taşra teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil ve tez şartı hariç olmak ve yeterlik sınavı yazılı ve sözlü aşamalardan oluşmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır." hükmüne yer almıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanun'unun "Taşra teşkilatında uzman istihdamı" başlıklı Ek 44. maddesinde; "(Ek: 2/7/2018 - KHK-703/175 md.) Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla taşra teşkilatlarında uzman ve uzman yardımcısı istihdam edilebilir. (..)
Uzman ve uzman yardımcılarının mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yarışma ve yeterlik sınavları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak kurumlarınca çıkarılacak yönetmelikte düzenlenir.
Bu madde kapsamında istihdam edilen uzman ve uzman yardımcılarına teşkilatlanmaya ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla diğer görevlerinin yanı sıra yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yaptırılabilir. Ancak bu şekilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilenler yer değiştirme suretiyle atamaya tabi tutulurlar. Uzman ve uzman yardımcılarına teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma işlerine ilişkin görevlendirmelerinde, 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33 üncü maddesinin (b) fıkrası hükmü uygulanır. Bunların görevlendirme, çalışma ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak çıkarılacak kurumsal yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Uyuşmazlığın temel olarak birden fazla ilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak üzere oluşturulan denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı olarak teşkilatlandırılması ve denetmenlerin bu birimlere bağlı olarak çalışmaları gerektiği halde 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği'nde il valisine bağlı il kuruluşu niteliğinde İl Müdürlükleri ve Milli Emlak Dairesi Başkanlığına bağlı olarak çalıştırılmasına yönelik düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddiasından kaynaklandığı anlaşılmış olup, bu nedenle iptali istenilen hükümler yönünden genel bir inceleme yapılmasının daha uygun olacağı değerlendirilmiştir.
Üst normlarda herhangi bir sınırlama bulunmaması koşuluyla, kendisine yüklenen görev ve yetkiler kapsamında, idari gerekleri dikkate alarak kamu hizmetinin ne şekilde yerine getirileceğini düzenleme konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu açıktır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, bakanlıkların taşra teşkilatını, ihtiyaca göre il valisine bağlı il kuruluşları, kaymakama bağlı ilçe kuruluşları, doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşlarının tamamından veya birkaçından oluşturma konusunda takdir yetkisinin bulunduğu; öte yandan, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Bakanlığa büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak ve taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edebilme yetkisinin verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı teşkilatında bölge düzeyinde denetim yapmak üzere büyük il merkezlerinde kurulan Grup Başkanlıklarının ve milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili denetim hizmetlerini yürütmek üzere istihdam edilen denetmenlerin, taşra teşkilatı içerisinde Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak hizmetlerini yürütmesi hususuna ilişkin dava konusu Yönetmelik hükümlerinin, bu konudaki üst hukuk normlarına aykırı hüküm içermediği, kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacına yönelik olduğu anlaşılmakla dava konusu hükümlerde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE
**GEREKÇE:**
Maddi Olay :
Davacı Dernek tarafından, Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, söz konusu Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İlgili Mevzuat :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Teşkilat” başlıklı 98. maddesinde; “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı; merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşur.”,
“Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı 101. maddesinin 1. fıkrasında; “Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
…
(l) Teşkilat ve görev alanına giren konularda denetmenleri aracılığıyla teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ve bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak”,
“Uzman ve denetmen istihdamı” başlıklı 125. maddesinin 2. fıkrasında; “Bakanlık taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesi uyarınca Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edilebilir.”,
“Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesinde; “(1) Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir.
(2) Bakanlık merkez teşkilatı, bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesi, bu hizmetlerle ilgili amaç ve politika tayini, planlama, kaynakları düzenleme ve sağlama, koordinasyon, gözetim ve takip, idareyi geliştirme ve denetim gibi görevleri yerine getirmek üzere gerekli birimlerden meydana gelir.
(3) Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatı, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları.
(4) Bakanlık merkez, taşra teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşların hiyerarşik kademeleri; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla aşağıdaki şekilde düzenlenir.
a) Bakanlık merkez teşkilatında:
1) Bakan Yardımcılığı,
2) Bakan Yardımcılığına bağlı Genel Müdürlük, Kurul Başkanlığı veya Daire Başkanlığı,
3) Genel Müdürlük veya Kurul Başkanlığına bağlı Daire Başkanlığı,
...
c) Taşra teşkilatı bölge kuruluşlarında:
1) Bölge Müdürlüğü,
2) Şube Müdürlüğü veya Başmühendislik,
3) Şeflik veya Mühendislik,
ç) Taşra teşkilatı il kuruluşlarında:
1) Vali,
2) İl Müdürlüğü,
3) Şube Müdürlüğü,
4) Şeflik.”;
64 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Geçici 2. maddesinin 2. fıkrasında; “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı taşra teşkilatında milli emlak uzmanı kadrosunda bulunanlardan daha önce milli emlak denetmeni kadrosunda istihdam edilenler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde talep etmeleri halinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı taşra teşkilatında durumlarına uygun milli emlak kadrolarına atanırlar.”;
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin “Müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer istihdamı” başlıklı Ek 24. maddesinin ilk fıkrasında; “Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla bakanlık, kurum ya da birim düzeyinde müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer ile müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör istihdam edilebilir.
Bu madde kapsamında merkez teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil şartı hariç olmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır.
Bu madde kapsamında taşra teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil ve tez şartı hariç olmak ve yeterlik sınavı yazılı ve sözlü aşamalardan oluşmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır.” hükümleri yer almıştır.
Hukuki Değerlendirme :
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, Yönetmelikler ise yürürlüğünü Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Bu bağlamda, dava konusu Yönetmelik, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 24. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 125. maddesine dayanılarak hazırlanmış olup, dava konusu düzenleyici işlemler ile birden fazla ilde, bölge düzeyinde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak üzere oluşturulan denetim gruplarının; bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına, diğer illerde ise İl Müdürüne bağlı olarak çalıştırılmasına yönelik düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, dava konusu düzenleyici işlemlerin, genel yasal düzenleme niteliğinde olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, 6245 sayılı Harcırah Kanunu gibi birçok yasal düzenlemeye aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmüşse de, özel yasal düzenleme niteliğinde olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı 101. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendi doğrultusunda tesis edilen ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı olmayan dava konusu düzenleyici işlemlerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin davacıya iadesine, kullanılmayan ….-TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davacıya iadesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ….-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/851
Karar No : 2022/6243
**DAVACI:** … Derneği
**VEKİLİ:** Av. …
**DAVALI:** … Bakanlığı
**VEKİLİ:** Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin (Ek:1);
1. 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”,
2. 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”,
3. 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ve büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.",
4. “Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak.”,
5. 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan “... Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...”,
6. 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “... ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de...”,
7. 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir.",
8. 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...”,
9. 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla”,
10. 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
İlgili mevzuat hükümleri göz önüne alındığında; Milli Emlak Genel Müdürlüğünün teşkilatıyla ilgili ve görev alanına giren konularda, denetmenleri aracılığıyla bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmaya yetkili olduğu; kurulacak denetim gruplarının, birden fazla ilde anılan Genel Müdürlüğün görev alanına giren konularda yetkili olması gerektiği; bu nedenle denetmenlerin görev yapacağı denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulması veya doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulacak birime bağlanması gerektiği,
Dava konusu düzenlemelerin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesi ile Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevlerine ilişkin 101. maddesinin (l) bendi hükümlerine aykırılık teşkil ettiğinden iptalinin talep edildiği,
Birden çok ilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ile görevli olan Milli Emlak Denetmenlerinin atamalarının, Bakanlık taşra teşkilatında il valisine bağlı il kuruluşları olan il müdürlüklerine yapılması ve dava konusu düzenleyici işlemle Denetmenlerin il müdürü ve il müdürüne bağlı Milli Emlak Dairesi Başkanına bağlı olarak çalıştırılmaları yönünde yapılan düzenlemenin, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine aykırı olduğu gibi idare hukukunun genel esaslarına da açıkça aykırı olduğu,
İl müdürlüklerine atamaları yapılan personelin görevi ve yetkisi, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu uyarınca atamalarının yapıldığı il ile sınırlı olacağından, görev yerinin dışındaki illerde geçici görevlendirme dışında sürekli görev yapmaları mümkün olmadığı gibi bu durumun İl İdaresi Kanunu’nun yanısıra Harcırah Kanunu, Devlet Memurları Kanunu gibi birçok mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
25/08/2021 günlü, 31579 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 83 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 4. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne eklenen Geçici 2. madde ile Milli Emlak Denetmenlerinin, Bakanlık taşra teşkilatında durumlarına uygun kadrolara atanacakları yönünde düzenleme yapıldığından, bahse konu personelin il valisine bağlı Milli Emlak Dairesi Başkanlığına veya İl Müdürlüğüne bağlı olarak çalışmalarında anılan Kararname’ye aykırılık bulunmadığı; Kararname’de değişiklik yapılmadan denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatı olarak kurulmasının mümkün görünmediği,
Bölge düzeyinde yapılacak görevlendirmelerde, Harcırah Kanunu’nun 33/b-2 maddesi uyarınca daha fazla harcırah ödeneceğinden Harcırah Kanunu’na aykırı bir durum bulunmadığı,
Ayrıca, söz konusu personelin disiplin amirlerinin İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanı olmasının Devlet Memurları Disiplin Yönetmeliği’ne; keza, atamalarının yapıldığı il dışında görevlendirilmelerinin İl İdaresi Kanunu’na aykırılık oluşturmadığı,
Buna göre; dava konusu düzenlemeler ilgili mevzuata uygun olarak tesis edildiğinden ve davacı Derneğin iddialarının herhangi bir yasal dayanağı bulunmadığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği'nin; 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemiyle açıldığı anlaşılmıştır.
1 saylı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler başlıklı 509. maddesinde;
"(1) Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir.
(2) Bakanlık merkez teşkilatı, bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesi, bu hizmetlerle ilgili amaç ve politika tayini, planlama, kaynakları düzenleme ve sağlama, koordinasyon, gözetim ve takip, idareyi geliştirme ve denetim gibi görevleri yerine getirmek üzere gerekli birimlerden meydana gelir.
(3) Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatı, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları." hükmü yer almıştır.
Anılan Kararname'nin 98. maddesinin 1. fıkrasında, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluştuğu hüküm altına alınmış, 99. maddesinde Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Bakanlığın hizmet birimleri arasında sayılmıştır.
Aynı Kararname'nin Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri başlıklı 101. maddesinin (l) bendinde; "Teşkilat ve görev alanına giren konularda denetmenleri aracılığıyla teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ve bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak" kuralına, "Uzman ve denetmen istihdamı" başlıklı 125. maddesinin 2. fıkrasında; "(Değişik:RG-10/6/2020-31151-CK-64/6 md.) Bakanlık taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesi uyarınca Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edilebilir." kuralına yer verilmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 24. maddesinde; "(Ek: 2/7/2018 - KHK-703/178 md.) Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla bakanlık, kurum ya da birim düzeyinde müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer ile müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör istihdam edilebilir. (..)
Bu madde kapsamında taşra teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil ve tez şartı hariç olmak ve yeterlik sınavı yazılı ve sözlü aşamalardan oluşmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır." hükmüne yer almıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanun'unun "Taşra teşkilatında uzman istihdamı" başlıklı Ek 44. maddesinde; "(Ek: 2/7/2018 - KHK-703/175 md.) Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla taşra teşkilatlarında uzman ve uzman yardımcısı istihdam edilebilir. (..)
Uzman ve uzman yardımcılarının mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yarışma ve yeterlik sınavları, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak kurumlarınca çıkarılacak yönetmelikte düzenlenir.
Bu madde kapsamında istihdam edilen uzman ve uzman yardımcılarına teşkilatlanmaya ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla diğer görevlerinin yanı sıra yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yaptırılabilir. Ancak bu şekilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilenler yer değiştirme suretiyle atamaya tabi tutulurlar. Uzman ve uzman yardımcılarına teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma işlerine ilişkin görevlendirmelerinde, 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanununun 33 üncü maddesinin (b) fıkrası hükmü uygulanır. Bunların görevlendirme, çalışma ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınarak çıkarılacak kurumsal yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Uyuşmazlığın temel olarak birden fazla ilde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak üzere oluşturulan denetim gruplarının doğrudan merkeze bağlı olarak teşkilatlandırılması ve denetmenlerin bu birimlere bağlı olarak çalışmaları gerektiği halde 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği'nde il valisine bağlı il kuruluşu niteliğinde İl Müdürlükleri ve Milli Emlak Dairesi Başkanlığına bağlı olarak çalıştırılmasına yönelik düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddiasından kaynaklandığı anlaşılmış olup, bu nedenle iptali istenilen hükümler yönünden genel bir inceleme yapılmasının daha uygun olacağı değerlendirilmiştir.
Üst normlarda herhangi bir sınırlama bulunmaması koşuluyla, kendisine yüklenen görev ve yetkiler kapsamında, idari gerekleri dikkate alarak kamu hizmetinin ne şekilde yerine getirileceğini düzenleme konusunda idarenin takdir yetkisinin bulunduğu açıktır.
Yukarıda anılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, bakanlıkların taşra teşkilatını, ihtiyaca göre il valisine bağlı il kuruluşları, kaymakama bağlı ilçe kuruluşları, doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşlarının tamamından veya birkaçından oluşturma konusunda takdir yetkisinin bulunduğu; öte yandan, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Bakanlığa büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak ve taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edebilme yetkisinin verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı teşkilatında bölge düzeyinde denetim yapmak üzere büyük il merkezlerinde kurulan Grup Başkanlıklarının ve milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili denetim hizmetlerini yürütmek üzere istihdam edilen denetmenlerin, taşra teşkilatı içerisinde Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak hizmetlerini yürütmesi hususuna ilişkin dava konusu Yönetmelik hükümlerinin, bu konudaki üst hukuk normlarına aykırı hüküm içermediği, kamu hizmetinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi amacına yönelik olduğu anlaşılmakla dava konusu hükümlerde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden davacının yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE
**GEREKÇE:**
Maddi Olay :
Davacı Dernek tarafından, Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, söz konusu Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İlgili Mevzuat :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Teşkilat” başlıklı 98. maddesinde; “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı; merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşur.”,
“Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı 101. maddesinin 1. fıkrasında; “Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
…
(l) Teşkilat ve görev alanına giren konularda denetmenleri aracılığıyla teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak ve bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde bölge düzeyinde denetim yapmak üzere denetim grupları kurmak”,
“Uzman ve denetmen istihdamı” başlıklı 125. maddesinin 2. fıkrasında; “Bakanlık taşra teşkilatında milli emlak iş ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmakla görevlendirilmek üzere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 24 üncü maddesi uyarınca Milli Emlak Denetmeni ve Milli Emlak Denetmen Yardımcısı istihdam edilebilir.”,
“Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesinde; “(1) Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir.
(2) Bakanlık merkez teşkilatı, bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesi, bu hizmetlerle ilgili amaç ve politika tayini, planlama, kaynakları düzenleme ve sağlama, koordinasyon, gözetim ve takip, idareyi geliştirme ve denetim gibi görevleri yerine getirmek üzere gerekli birimlerden meydana gelir.
(3) Bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmakla görevli bakanlık taşra teşkilatı, ihtiyaca göre aşağıdaki kuruluşların tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir.
a) İl valisine bağlı il kuruluşları,
b) Kaymakama bağlı ilçe kuruluşları,
c) Doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları.
(4) Bakanlık merkez, taşra teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşların hiyerarşik kademeleri; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla aşağıdaki şekilde düzenlenir.
a) Bakanlık merkez teşkilatında:
1) Bakan Yardımcılığı,
2) Bakan Yardımcılığına bağlı Genel Müdürlük, Kurul Başkanlığı veya Daire Başkanlığı,
3) Genel Müdürlük veya Kurul Başkanlığına bağlı Daire Başkanlığı,
...
c) Taşra teşkilatı bölge kuruluşlarında:
1) Bölge Müdürlüğü,
2) Şube Müdürlüğü veya Başmühendislik,
3) Şeflik veya Mühendislik,
ç) Taşra teşkilatı il kuruluşlarında:
1) Vali,
2) İl Müdürlüğü,
3) Şube Müdürlüğü,
4) Şeflik.”;
64 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Geçici 2. maddesinin 2. fıkrasında; “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı taşra teşkilatında milli emlak uzmanı kadrosunda bulunanlardan daha önce milli emlak denetmeni kadrosunda istihdam edilenler, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir ay içerisinde talep etmeleri halinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı taşra teşkilatında durumlarına uygun milli emlak kadrolarına atanırlar.”;
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin “Müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer istihdamı” başlıklı Ek 24. maddesinin ilk fıkrasında; “Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasına ilişkin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde öngörülmesi kaydıyla bakanlık, kurum ya da birim düzeyinde müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüer ile müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör istihdam edilebilir.
Bu madde kapsamında merkez teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil şartı hariç olmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır.
Bu madde kapsamında taşra teşkilatına ait kadro veya pozisyonlarda istihdam edilecekler hakkında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek 41 inci maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile yabancı dil ve tez şartı hariç olmak ve yeterlik sınavı yazılı ve sözlü aşamalardan oluşmak üzere beşinci fıkrasında yer alan hükümler kıyasen uygulanır.” hükümleri yer almıştır.
Hukuki Değerlendirme :
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, Yönetmelikler ise yürürlüğünü Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Bu bağlamda, dava konusu Yönetmelik, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 24. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 125. maddesine dayanılarak hazırlanmış olup, dava konusu düzenleyici işlemler ile birden fazla ilde, bölge düzeyinde teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yapmak üzere oluşturulan denetim gruplarının; bu işlerin yürütülmesi amacıyla uygun görülen büyük il merkezlerinde, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına, diğer illerde ise İl Müdürüne bağlı olarak çalıştırılmasına yönelik düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, dava konusu düzenleyici işlemlerin, genel yasal düzenleme niteliğinde olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, 6245 sayılı Harcırah Kanunu gibi birçok yasal düzenlemeye aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmüşse de, özel yasal düzenleme niteliğinde olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı 101. maddesinin 1. fıkrasının (l) bendi doğrultusunda tesis edilen ve dayanağı olan üst hukuk normlarına aykırı olmayan dava konusu düzenleyici işlemlerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 07/10/2021 günlü, 31621 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Milli Emlak Denetmenliği Yönetmeliği’nin 5. maddesinin 1. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan; “Grup Başkanlıkları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak çalışırlar.”, 5. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Denetmenler ve Denetmen Yardımcıları, Milli Emlak Dairesi Başkanlığı bulunan illerde Milli Emlak Dairesi Başkanına diğer illerde İl Müdürüne bağlı olarak taşra teşkilatında Grup Başkanlıkları bünyesinde görev yaparlar.”, 5. maddesinin 4. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlıklarının sekretarya ye büro işlemleri için yeterli sayıda personel İl Müdürlükleri tarafindan görevlendirilir.", "Grup Başkanının görevleri” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; “Bölge kapsamında İl Müdürü veya Milli Emlak Dairesi Başkanının inceleme, denetim ve soruşturma taleplerine ilişkin Denetmen ve Denetmen Yardımcısı görevlendirmelerini yapmak. ”, 6. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde yer alan; “...Milli Emlak Dairesi Başkanlığı/İl Müdürlüğü aracılığı ile...” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “...ile Milli Emlak Dairesi Başkanı/İl Müdürü görüşü de... “ ibaresinin, 7. maddesinin 3. fıkrasında yer alan; “Grup Başkanlığında yeterli sayıda Denetmen ve Denetmen Yardımcısının bulunmadığı durumlarda; Genel Müdürlüğün talebi, Personel Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakanlık Makam Onayı ile diğer Grup Başkanlıklarından görevlendirme yapılabilir." bendinin, 27. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla ...” ibaresinin, 37. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde yer alan; “Milli Emlak Dairesi Başkanının/İl Müdürünün milli emlak iş ve işlemlerine ilişkin vereceği işleri yapmakla” hükmünün, 40. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bendlerinde yer alan; “...İl Müdürlüğü kanalıyla” ibarelerinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin davacıya iadesine, kullanılmayan ….-TL yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davacıya iadesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ….-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
Bu karar metni kamuya açık kaynaklardan derlenmiştir; taraf kimlik bilgileri anonimleştirilir. Yalnızca bilgilendirme amaçlıdır, hukuki tavsiye yerine geçmez. Kişisel verilerinizin yer aldığını düşünüyorsanız kaldırma talebinde bulunabilirsiniz.