Danıştay 10. Daire E.2021/7544 K.2023/8122

T.C. DANIŞTAY
ONUNCU DAİRE
Esas No: 2021/7544
Karar No: 2023/8122

KARARIN DÜZELTİLMESİNİ
İSTEYEN (DAVALI):...Başkanlığı /...

VEKİLİ: Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI): ... Belediye Başkanlığı ... / ...

VEKİLİ: Av. ...

İSTEMİN_KONUSU: Danıştay Onuncu Dairesinin 22/06/2021 tarih ve E:2019/4768, K:2021/3545 sayılı kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 54. maddesi uyarınca düzeltilmesine karar verilmesi istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Davacı tarafından, 01/11/2011 ila 30/01/2014 tarihleri arasında ... Köy Muhtarlığı emrinde çalışan ... isimli kişinin işe giriş ve işten ayrılış bildirgelerinin, iş yeri bildirgesinin ve 2011/09 - 2014/01 dönemine ait aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süre içinde Kuruma verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca 59.990,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin ve bu işleme karşı yapılan itirazın reddine dair ...tarih ve ... sayılı komisyon kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; işleme konu para cezasının ... Köy Muhtarlığı adına verildiği, cezaların şahsiliği prensibi uyarınca ... Köy Muhtarlığı adına verilen para cezasının davacı belediyeden tahsil edilmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle idari para cezası verilmesine ilişkin ... Köy Muhtarlığı adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptalini istemede davacı belediyenin kişisel ve güncel bir menfaat bağının bulunmadığı, 01/11/2011 ila 30/01/2014 tarihleri arasında ... Köy Muhtarlığı emrinde çalışan ... isimli kişiye yönelik olarak 5510 sayılı Kanun'dan kaynaklanan bildirim yükümlerinin yerine getirilmemesinde hiçbir fiili bulunmadığından "ceza sorumluluğunun şahsiliği" ilkesiyle bağdaşmayan ... Köy Muhtarlığı adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işleme yapılan itirazın reddine ilişkin davacı belediye adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin iptaline, ... tarih ve ... sayılı işlem bakımından davanın ehliyet nedeniyle reddine karar verilmiştir.

Daire kararının özeti: Davalı idarenin temyiz başvurusu üzerine Danıştay Onuncu Dairesince, kararın temyize konu iptale ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun bulunmuş ve bu kısmının onanmasına karar verilmiştir.

KARAR_DÜZELTME
TALEP_EDENİN_İDDİALARI: Davalı idare tarafından; dava konusu idari para cezasının ... Köyü Muhtarlığına uygulandığı, bu para cezasına yasa gereği muhtarlığın devredildiği Meram Belediyesince itiraz edildiği, davacı idarenin para cezasının doğrudan muhatabı olmayıp 6360 sayılı Kanun gereği hak ve borçlarıyla devraldığı kurumun borcunun ödenmesiyle sorumlu olduğu, kanun gereğince tutulan tutanakların aksi sabit oluncaya kadar geçerli belgelerden olduğu, muhatap kurum tarafından aksinin ispatı için İş Mahkemesine açılmış bir dava da bulunmadığı, davanın reddi gerekirken aksi yönde verilen kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...

DÜŞÜNCESİ: Kararın düzeltilmesi isteminin kabulüyle Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Kararın düzeltilmesi dilekçesinde ileri sürülen nedenler, 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi hükmüne uygun bulunduğundan, karar düzeltme isteminin kabulü ile Danıştay Onuncu Dairesinin 22/06/2021 tarih ve E:2019/4768, K:2021/3545 sayılı kararı kaldırılarak davalı idarenin temyiz istemi yeniden incelendi:

İNCELEME VE

GEREKÇE:
MADDİ

OLAY:
Davalı idare tarafından, ... Köy Muhtarlığı nezdinde şikayet üzerine yapılan denetim sonucunda düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Durum Tespit Raporu uyarınca, 01/11/2011 ila 30/01/2014 tarihleri arasında ... Köy Muhtarlığı emrinde çalışan ... isimli kişinin işe giriş ve işten ayrılış bildirgelerinin, iş yeri bildirgesinin ve 2011/09 - 2014/01 dönemine ait aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süre içinde Kuruma verilmediğinin tespit edildiğinden bahisle ... Köy Muhtarlığı adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca 59.990,00 TL idari para cezası uygulandığı, anılan işlemin adı geçen köyün mahalle olarak katıldığı davacı belediyeye tebliğ edilmesi üzerine yapılan itirazın davacı belediye adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı komisyon kararıyla reddi üzerine söz konusu idari para cezasının ve komisyon kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde, "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur." hükmüne yer verilmiştir.

6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un geçici 1. maddesinin 2. fıkrasında, "1 inci maddeye göre tüzel kişilikleri kaldırılan belediye ve köyler, mevcut personelini, taşınır ve taşınmazlarını, iş makineleri ve diğer taşıtları ile kamu kurum ve kuruluşlarına olan alacak ve borçlarını katılacakları ilçe belediyesine bu Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren bir ay içinde bildirir. Bu belediye ve köylerin taşınmazlarının tahsisi ve kiralanması, iş ve toplu iş sözleşmesinin yapılması, yeni nazım ve uygulama imar planının yapılması, imar planı değişikliği ve revizyonu ile her türlü imar uygulaması (inşaat ruhsatı hariç), iş makineleri ve diğer taşıtların satışı ile borçlanmaları katılacakları ilçe belediyesinin onayına bağlıdır. Henüz ilçe belediyesi oluşmamış yerlerde bildirimler il belediyesine yapılır ve onaylar il belediyesince verilir. Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce ilanı yapılmış memur alımları hariç olmak kaydıyla, yine bu Kanun ile tüzel kişilikleri kaldırılan belediye ve köyler tarafından nakil yoluyla atanacaklar da dâhil olmak üzere hiçbir şekilde yeni personel alımı yapılamaz ve bu belediye ve köyler tarafından aynı tarihten itibaren tüzel kişiliğin sona ereceği tarihi geçecek şekilde veya mevcut hizmet alımlarının kapsamını ve personel sayısını genişletecek şekilde hizmet alımı sözleşmesi düzenlenemez." hükmü; 3. fıkrasında, "1 inci maddeye göre tüzel kişilikleri kaldırılan belediye ve köylerin personeli, her türlü taşınır ve taşınmaz malları, hak, alacak ve borçları, komisyon kararıyla ilgisine göre bakanlıklara, büyükşehir belediyesi, bağlı kuruluşu veya ilçe belediyesine devredilir. Devir işlemi ilk mahalli idareler genel seçimi itibarıyla uygulamaya konulur." hükmü yer almaktadır.

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sigortalı bildirimi ve tescili" başlıklı 8. maddesinde, "İşverenler, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılan kişileri, 7 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen sigortalılık başlangıç tarihinden önce, sigortalı işe giriş bildirgesi ile Kuruma bildirmekle yükümlüdür." hükmü; "Sigortalılığın sona ermesi" başlıklı 9. maddesinin 3. fıkrasında, "birinci fıkranın (a), (c) ve (d) bentlerine göre sigortalılığı sona erenlerin durumları işverenleri tarafından, (b) bendinde belirtilen şekillerde sona erenlerin durumlarının ise kendileri ve sözü edilen bentte belirtilen faaliyetin sona erme halinin bildirildiği kuruluşlar veya vergi daireleri tarafından, en geç on gün içinde Kuruma bildirilir." hükmü; "İşyeri, işyerinin bildirilmesi, devri, intikali ve nakli" başlıklı 11. maddesinin 3. fıkrasında, "İşveren, örneği Kurumca hazırlanacak işyeri bildirgesini en geç sigortalı çalıştırmaya başladığı tarihte, Kuruma vermekle yükümlüdür." hükmü; dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle ''Prim Belgeleri ve İşyeri Kayıtları'' başlıklı 86. maddesinde, "İşveren bir ay içinde 4 üncü ve 5 inci maddeye tâbi çalıştırdığı sigortalıların ve sosyal güvenlik destek primine tâbi sigortalıların;
a) Ad ve soyadlarını, T.C. kimlik numaralarını,
b) 80 inci maddeye göre hesaplanacak prime esas kazançlarını,
c) Prim ödeme gün sayıları ile prim tutarlarını, gösteren ve örneği Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenen asıl veya ek aylık prim ve hizmet belgesini, 4 üncü maddenin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamındakiler için en geç Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar, diğer sigortalılar için ise ait olduğu ayı takip eden ayda Kurumca belirlenecek günün sonuna kadar Kuruma vermekle veya sigortalı çalıştırmadığı takdirde, bu hususu sigortalı çalıştırmaya son verdiği tarihten itibaren, onbeş gün içinde Kuruma bildirmekle yükümlüdür. İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır." hükmü; 102. maddesinin 1. fıkrasının (a/2) bendinde, "8 inci maddenin birinci fıkrasında belirtilen bildirgenin verilmediğinin, mahkeme kararından veya Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarınca yapılan tespitlerden ya da diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarının kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemelerden veya bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden anlaşılması halinde bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında her bir sigortalı için asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır." hükmü, (a/3) bendinde; "işyeri esas alınmak suretiyle bildirgenin verilmediğine ilişkin; mahkemenin karar tarihinden, Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarının tespit tarihinden, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının denetim elemanlarının rapor tarihinden, bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerin Kuruma intikal tarihinden itibaren bir yıl içinde bu bendin (2) numaralı alt bendinde sayılan durumlardan biriyle tekrar bildirge verilmediğinin anlaşılması halinde, bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında bu defa her bir sigortalı için asgari ücretin beş katı tutarında idari para cezası uygulanır." hükmü; (b) bendinde, "11 inci maddesinde belirtilen bildirgeyi, Kurumca belirlenen şekle ve usȗle uygun vermeyenler veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde, anılan ortamda göndermeyenler veya bu Kanunda belirtilen süre içinde Kuruma vermeyenlere;
1) Kamu idareleri ile bilânço esasına göre defter tutmak zorunda olanlar için asgari ücretin üç katı tutarında,
2) Diğer defterleri tutmak zorunda olanlar için asgari ücretin iki katı tutarında,
3) Defter tutmakla yükümlü olmayanlar için bir aylık asgari ücret tutarında, idari para cezası uygulanır." hükmü; (c) bendinde, “86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usûlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için;.... 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek
nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır.” hükmü; (j) bendinde ise, "9'uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre sigortalılığı sona erenlere ilişkin bildirim ile 506 sayılı Kanunun geçici 20'nci maddesinde yer alan sandıklara, sandık iştirakçiliğinin başlama veya sona ermesine ilişkin bildirimi, süresi içinde ya da Kurumca belirlenen şekle ve usule uygun olarak yapmayanlar veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler hakkında, bir takvim ayında işlenen bu fiillerden dolayı tutmakla yükümlü bulunulan defter ve belgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak kaydıyla her bir sigortalı veya sandık iştirakçisi için asgari ücretin onda biri tutarında idari para cezası uygulanır." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu uyuşmazlığın özünü, kamu tüzel kişiliği kaldırılarak personeli, her türlü taşınır ve taşınmaz malları, hak, alacak ve borçları davacı belediyeye devredilen köyün idari yaptırım gerektiren fiillerinden ve buna bağlı olarak uygulanan idari yaptırımlardan devralan kamu tüzel kişisinin (belediyenin) sorumlu tutulup tutulamayacağının tespiti oluşturmaktadır.

Yukarıda yer verilen; Türkiye Cumhuriyeti Devletinin temel esaslarının belirtildiği 1982 Anayasası'nın İkinci Bölümü'nün "İdare" başlıklı IV. Kısmının idarenin esaslarının düzenlendiği "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde yer alan, idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı yolundaki hükümlerden "idarenin bütünlüğü ilkesi" ortaya çıkmaktadır.

Kamu hizmetlerine hâkim olan ilkelerden biri olan kamu hizmetinde süreklilik kavramı ise; tatmininde kamu yararı bulunan ortak ihtiyaçların sürekli ve düzenli bir şekilde yürütülmesi ve bu hizmetlerin kesintiye uğratılmamasını ifade eder.

Anılan ilke ile idari istikrar ve idarenin devamlılığı ilkeleri arasında da zorunlu bir irtibat bulunmaktadır. Zira kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesi, kronolojik olarak (zaman bakımından) kamu hizmetlerinin devamlılığını gerektirmesinin yanı sıra; kamu hizmetlerinin “içerik ve yoğunluk” bakımından da devamlı olmasını gerektirir.

Buna göre, kamu hizmetlerinde şeklen bir süreklilik olmakla birlikte, içerik bakımından (nitelik olarak) bir süreklilik sağlanamaz ise idari istikrar ilkesi zarar görecektir. Bu nedenle, idare kudretindeki istikrar karakterinin, kamu hizmetlerinin devamını sağlayan önemli vasıflardan birisi olduğu ifade edilebilir. (Onar, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumî Esasları, Cilt III, s. 1453).

Ayrıca, kamu hizmetinin sürekliliği ilkesinin bir uzantısı olarak kabul edilen idarenin devamlılığı ilkesi de, idarenin hukuki statüsünde bir değişiklik meydana gelmesi neticesinde, önceki statüde yer alan idarenin işlemlerinin geçerliliğini devam ettirmesini ve bu işlemlerden doğan sorumluluğun yeni statüdeki idareye intikal etmesini ifade etmektedir.

Başka bir anlatımla, idarenin kamu tüzel kişiliğinin lağvedilmesi, idari teşkilata yönelik bir düzenleme olup, görev, yetki ve sorumluluklarının tümüyle hukuk aleminden kaldırılması anlamına
gelmemekte, yalnızca devamı / halefi niteliğindeki diğer kamu tüzel kişisine devredilmesi sonucunu doğurmaktadır.

Uyuşmazlıkta, 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun uyarınca tüzel kişiliği kaldırılarak hak ve yükümlülükleri davacı idareye devredilen ... Köy Muhtarlığının emrinde çalışan ... isimli kişinin işe giriş ve işten ayrılış bildirgelerinin, iş yeri bildirgesinin ve 2011/09-2014/01 dönemi aylık prim ve hizmet belgelerinin yasal süre içinde Kuruma verilmediğinden bahisle davalı idarece ... tarih ve ... sayılı işlemle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca 59.990,00 TL idari para cezası uygulandığı, anılan işlemin adı geçen köyün mahalle olarak katıldığı davacı Belediyeye tebliğ edilmesi üzerine yapılan itirazın davacı belediye adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı Komisyon kararı ile reddedilmesi sonucu açılan davada... İdare Mahkemesince ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararla, "ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesiyle bağdaşmayan ... Köy Muhtarlığı adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işleme yapılan itirazın reddine ilişkin davacı belediye adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı" gerekçesiyle dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin iptaline ve "cezaların şahsiliği prensibi uyarınca ... Köy Muhtarlığı adına verilen para cezasının davacı belediyeden tahsil edilmesinin mümkün olmadığı, bu nedenle idari para cezası verilmesine ilişkin ... Köy Muhtarlığı adına tesis edilen ... tarih ve ... sayılı işlemin iptalini istemede davacı belediyenin kişisel ve güncel bir menfaat bağının bulunmadığı açık olduğundan anılan işlem yönünden davanın esasının incelenmesine olanak bulunma bulunmadığı" gerekçesiyle ... tarih ve ... sayılı işlem bakımından davanın ehliyet nedeniyle reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.

Buna göre, İdare Mahkemesince "cezaların şahsiliği ilkesi" gereği dava konusu ... tarih ve 10 sayılı işlemin iptaline ve ... tarih ve ... sayılı işlem bakımından davanın ehliyet nedeniyle reddine karar verilmiş ise de, yukarıda zikredilen 1982 Anayasasının 123. maddesinde ifadesini bulan "idarenin bütünlüğü ilkesi" gereği kurumları özünde bir bütün olan idare, birbirine bağlı ve devamlılığı olan tek bir şahıs gibi kabul edilmelidir.

Dolayısıyla, her ne kadar genel ve temel bir hukuk ilkesi olması sebebiyle "cezaların şahsiliği" ilkesinin idare hukukunda da uygulanması söz konusu ise de, idare hukukuna uygulanması aşamasında, anılan ilkenin anlam ve kapsamının, somut olayın özelliklerine göre ve idare hukukuna özgü bir şekilde yorumlanması; idarenin bütünlüğü, kamu hizmetinin sürekliliği ve idarenin devamlılığı ilkeleri ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle dava konusu işlemlerin hukuka uygun olup olmadığı hakkında bir karar verilmesi gerekirken, cezaların şahsiliği ilkesinin idare hukukunun kural ve gereklerine aykırı bir şekilde yorumlanması suretiyle davacı belediyeye ilişkin olarak tesis edilen dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin iptali ve ... tarih ve ... sayılı işlem bakımından davanın ehliyet nedeniyle reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin KABULÜNE,
2.... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 12/12/2023 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.