Danıştay 13. Daire İdare Hukuku · ön sınıflandırma
Danıştay 13. Daire E.2023/1556 K.2024/466
Özet: Uyuşturulması gereken uyuşmazlık, 26 Eylül 2019 tarihli ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile Petrol Piyasası Kanunu’ndaki sözleşme özgürlüğü hükümlerinin çelişip çelişmediği yönündedir. Mahkeme, Kurul kararının iptali talebini reddederek, davacıya ait iddiaların kanunsal temeli olmadığını, kararı iptal etme yetkisi bulunmadığını ve davalı idarenin marj paylaşımı düzenleme yetkisi olmadığını belirtti.
T.C. DANIŞTAY ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2023/1556
Karar No: 2024/466
DAVACI: ... Derneği
VEKİLİ: Av. ...
DAVALI: ... Kurumu
VEKİLİ: Av. ...
DAVANIN KONUSU:
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI:
Dava konusu Kurul kararı ile petrol piyasasında akaryakıt üretim ve dağıtım zincirinin üç ayrı basamağında yer alan rafineri, dağıtıcı ve bayiler arasında serbest piyasa koşullarında ve bu süjelerin özgür iradeleriyle oluşan fiyatların, dağıtıcı ve bayiler arasındaki kısmına ve sözleşme koşullarına açık bir müdahalede bulunulduğu, bu durumun davalı idare tarafından da kabul edildiği, Kurum'un internet sayfasında 02/10/2019 tarihinde yayımlanan yazıda, "dağıtım şirketleri ile bayiler arasında kâr paylaşımına yönelik adeta bir balans ayarı yapıldığının" belirtildiği, davalı idarenin sözleşme özgürlüğüne müdahalede bulunma yetkisinin bulunmadığı, mevzuatta, petrol piyasasında rafinerici, dağıtıcı ve bayi fiyatlarının, serbest piyasa koşullarında, sözü edilen lisans sahipleri tarafından belirleneceğinin ifade edildiği, bu konuda davalı idarenin onayına gerek bulunmadığı, davalı idarenin akaryakıt fiyatlarına müdahale yetkisinin, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan düzenleme ile sınırlandığı, 5015 sayılı Kanun'da "marj" ifadesine yer verilmediği, davalı idarenin, toplam marjın, dağıtıcı ile bayiler arasında paylaşımı ile ilgili düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan şartların gerçekleşmediği, anılan madde uyarınca tavan fiyat uygulaması belli bir süreyle sınırlı olarak uygulanabileceği hâlde dava konusu Kurul kararıyla, kalıcı bir şekilde kâr marjı paylaşımının düzenlendiği, bu kapsamda dava konusu Kurul kararının yetki yönünden hukuka aykırı olduğu; ayrıca, dava konusu Kurul kararının konu yönünden de hukuka aykırı olduğu, uyuşmazlık konusu Kurul kararıyla, dağıtıcılarla bayiler arasında imzalanacak sözleşmenin içeriğini belirleme konusunda sınırlamada bulunulduğu, ticarete konu ürün fiyatlarının belirlenmesine müdahale edilmesinin yanı sıra ticarî faaliyet esnasında oluşan maliyetlerin taraflarca ne şekilde üstlenileceğine ilişkin kurallar getirildiği, sözleşmelerde açık şekilde ismi zikredilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan hiçbir maliyetin, bedelin veya ücretin bayilere yansıtılamayacağı, bu itibarla dava konusu Kurul kararının, Anayasa'nın yanı sıra maddi hukuka ve usul hukukuna ilişkin pek çok düzenlemeye de aykırı olduğu, anılan Kurul kararının 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, borçların kaynağının yalnızca sözleşmelere inhisar ettirildiği, bayilerin tek taraflı hukukî işlemlerinden, haksız fiillerden, sebep sorumluluğundan ve sebepsiz zenginleşmeden doğan borçlarının dağıtıcılarca talep edilemeyeceği; diğer taraftan, anılan maddede yer alan düzenleme sonucunda, sözleşmelerin oluşması bakımından yasal olarak korunan örtülü öneri ve örtülü kabul hâllerinin sağladığı olanakların yok sayıldığı, irade beyanlarının ve sözleşmelerin yorumuna ilişkin yerleşik hukuk kural ve metotlarından yararlanma olanağının kısıtlandığı, anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 230. maddesinde sayılanlar dışında faturada bulunması gereken bilgilere yer verildiği, Anayasa'nın 48. maddesinde çalışma ve sözleşme hürriyetine ilişkin herhangi bir sınırlama sebebinin öngörülmediği, bu konuda herhangi bir sınırlama yapılamayacağı, dava konusu Kurul kararı ile getirilen sınırlamanın hukuka aykırı olduğu, dava konusu Kurul kararı ile mülkiyet hakkına da müdahalede bulunulduğu; aynı zamanda dava konusu Kurul kararının amaç yönünden de hukuka aykırı olduğu, serbest piyasalarda teşebbüslerin serbestçe fiyat belirlemesinin esas olduğu, dava konusu Kurul kararıyla yapılan müdahalenin kamu yararına aykırı olduğu, bu müdahale sonucunda piyasa yapısının bozulacağı ve amaçlanan hedeflerden uzaklaşılacağı, dağıtıcılar ile bayiler arasında imzalanan sözleşmelerde fiyatların belirlenmesinde birçok etkenin dikkate alındığı, dava konusu Kurul kararıyla getirilen düzenlemeyle ise tek tip kâr paylaşma yöntemi ve oranının belirlendiği, bu düzenleme sonucunda, piyasanın ve rekabetin sağlıklı gelişiminin engelleneceği, serbest piyasada ticarî yaşamın doğasına ve yaratıcılığına uygun taleplerin ve yenilikçi uygulamaların önünün kesileceği, gerçek ve fiilî pompa satış fiyatlarına dayalı bir marj tanımı yapılmadığı, yapılan düzenlemenin, dava konusu Kurul kararının 1. maddesiyle çeliştiği, bu kapsamda, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI:
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 5015 sayılı Kanun'un, idarelerine, petrol piyasasının sağlıklı ve düzenli işleyişinin sağlanmasına yönelik olarak her türlü düzenlemeyi yapma ve bu kapsamda faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görevi ve yetkisini verdiği, petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerin, dağıtıcılar tarafından gerçekleştirilen bazı faaliyetlere yönelik şikâyet ve talepler dikkate alınmak suretiyle piyasa aktörlerinden gerekli bilgi ve belgelerin istenildiği, ilgililerin görüşlerinin alındığı, bu doğrultuda, dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunların tespit edildiği, özellikle dağıtım şirketlerinin bayileri ile yaptıkları sözleşmelerde yer alan marj paylaşımı hesabının dışında bayilerine farklı isimler altında ilave fatura kestikleri, dağıtıcıların ilave faturalar yoluyla üzerinde anlaşılan dağıtıcı marjı oranını örtülü olarak arttırdıkları, sözleşmelerde yer alan esnek ve muğlak ifadeler nedeniyle bayilerin söz konusu bedellere itiraz edemedikleri, etseler dâhi sonuç alamadıkları, cayma bedellerinin yüksek belirlenmesi nedeniyle sözleşmelerini feshedemedikleri, son yıllarda dağıtıcı marjının bayiler aleyhine değiştiği, finansal promosyonlar, elektronik sistemler aracılığıyla yapılan satışlar, sadakat kartı uygulamaları vb. hususlarda dağıtıcı şirketlerin bayilerini şeffaf biçimde bilgilendirmediklerinin tespit edildiği, sözü edilen tespitler doğrultusunda dava konusu Kurul kararının alındığı, bu kararla petrol piyasası fiyatlarına müdahalede bulunulmadığı, düzenlemenin amacının toplam marjın nasıl paylaştırılacağına dair asgarî bir eşik belirlemek olduğu, dağıtıcı şirketler tarafından mevzuat uyarınca fiyatların serbestçe belirleneceği, ancak belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın asgarî belli bir oranını bayiye bırakmasının gerektiği, dolayısıyla bu düzenlemenin tavan fiyat uygulamasından farklı olduğu, Kurul tarafından, dava konusu düzenleme tesis edilene kadar 2009, 2014 ve 2015 yıllarında üç kez, iki ay süreli tavan fiyat uygulaması yapıldığı, ilgili dönemlerde kr/litre cinsinden toplam marjın ne olacağının belirlendiği, ancak dava konusu düzenlemede bu konuda bir sınırlamaya yer verilmediği, marj paylaşımının tespitinin tavan fiyat uygulamasının ön şartı olmadığı, çalışma ve sözleşme hürriyetine müdahalede bulunulmadığı, Danıştay tarafında da Kurum'un üst sınır marjının oransallığını belirleme hakkına sahip olduğunun kabul edildiği, dava konusu Kurul kararıyla, bayilerin kâr marjı asgarî oranda belirlenerek, akaryakıtın tüketiciye kaliteli ve sürekli olarak ulaşmasında herhangi bir aksaklık yaşanmamasının sağlanmasının amaçlandığı, dolayısıyla kamu yararının gözetildiği, dağıtıcıların Kurum'a bildirmekle yükümlü olduğu fiyatın tavan/tavsiye fiyat olduğu, Kurum tarafından yapılacak hesaplamalarda kullanılacak tek fiyat verisinin tavan/tavsiye satış fiyatı olduğu, bu fiyatın da dağıtıcılar ile bayileri arasında mutabakatla belirlendiği, bayinin bu fiyatın altında veya üstünde fiyatlarla satış yapmasının mümkün olduğu, ancak mutabık kalınan bu marj üzerinden dağıtıcı marjı verildikten sonra kalan marj üzerinden bayilerin indirim yapma haklarının bulunduğu, bu indirimin dağıtıcı aleyhine olmaması gerektiği, bu nedenle fiilî bayi fiyatı üzerinden değil, dağıtıcı tarafından tavsiye edilen ya da tavan olarak önerilen fiyatın üzerinden yapılması gerektiği, dava konusu Kurul kararında fiyat ve ürün çeşitliliği ile hizmet kalitesi üzerinde herhangi olumsuz bir etki doğuracak kuralın bulunmadığı, toptan satış faaliyetinde bulunan dağıtıcı şirketlerin brüt marjının perakende faaliyeti yürüten bayilerin brüt marjına kıyasla düşük kalması gerektiği, bu doğrultuda dava konusu Kurul kararının hukuka uygun olarak tesis edildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesine göre Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunlu olduğundan dava konusu 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI... 'UN DÜŞÜNCESİ:
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2021 tarih, E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kararıyla; dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptaline, Kurul kararının diğer maddeleri yönünden ise davanın reddine karar verilmiş, anılan kararın taraflarca temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/11/2022 tarih, E: 2022/1768, K: 2022/3223 sayılı kararıyla Daire kararının, davanın reddine ilişkin kısmının onanmasına, iptale ilişkin kısmının ise; "... Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden;
Kanun hazırlama teknikleri açısından "Kazuistik Yöntem"de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken; diğer yöntem olan "Soyut Yöntem"de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk haline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'da davalı Kurum'un görev tanımı yapılmaktayken; enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol piyasası faaliyetlerinin yasal çerçevesi ise 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmektedir. 5015 sayılı Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmekte olup, petrol piyasasını düzenleme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verilmektedir.
Bu kapsamda, 4628 sayılı Kanun'un 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan maddelerinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun petrol piyasasına ilişkin görev ve yetkilerinin bir kısmı sayma suretiyle gösterilmiş olup, bu görev ve yetkilerin tamamının Kanunda tek tek sayılmasının mümkün olmadığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının, soyut teknik ile hazırlanan Kanun hükümleri uyarınca belirlenen davalı idarenin genel yetkileri kapsamında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapmaya haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği anlaşılmaktadır.
Petrol sektörü, aramadan petrolün tüketiciye ulaştırılmasına kadar entegre bir faaliyetler zinciri olup, rafinerici lisansı sahibi şirket tarafından ham petrolün işlenmesiyle elde edilen ya da ithal edilen akaryakıt, dağıtıcı lisansı sahibi şirket aracılığıyla bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilere, bayilerden de tüketiciye ulaşmaktadır. Bayiler, sadece sözleşme imzaladıkları ve lisanslarında belirttikleri dağıtıcıdan akaryakıt temin edebilmektedir. Dağıtıcı lisansı sahipleri; yurt dışından ithalat yoluyla, yurt içinden ise rafinerici lisansı sahiplerinden ve EPDK’dan izin almak kaydıyla diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettiği akaryakıtı, diğer dağıtıcılara, ihrakiye teslimi lisansı sahiplerine, bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilerine ikmal yetkisiyle petrol piyasasında etkin bir rol üstlenmektedir. Bu anlamda, petrol piyasası aktörlerinden dağıtıcı ve bayii arasındaki ilişki dikey ilişki olup, Akaryakıt dağıtım şirketi ile akaryakıt istasyonları yani bayiiler arasındaki çatışmalarda dikey çatışmaya örnek teşkil etmektedir.
Yukarıda alıntısı yapılan, 4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrası, 5. maddesinin dördüncü fıkrasının (g) bendi, (i) bendi, (j) bendi, 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanunun 1. ve 3. maddelerine bakıldığında, lisans ile faaliyet yürütülebilen bir piyasa olan petrol piyasasının sağlıklı bir şekilde işlemesini teminen, piyasaya giriş ve çıkışlar ile bu kapsamda piyasada faaliyet gösterebilmek için gerekli olan lisansların verilmesi, iptali veya sonlandırılması; fiyatlandırma esaslarını tespit etme; model anlaşmalar geliştirme; piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin eşitlik ve şeffaflık standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve ilgili lisans hüküm ve şartlarına uyup uymadıklarını denetleme; rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturma, uygulama; petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapma ve yürütülmesini sağlama; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme; Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görev ve yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verildiği görülmektedir.
Dava konusu Kurul kararı, bu kapsamda değerlendirildiğinde; davalı idarenin, toplam marjın şeffaf bir şekilde tespit edilmesi ve tespit edilen bu marjın paylaşımına ilişkin asgari kuralları belirleyebileceğini ve ilgili mevzuat hükümlerini uygulayarak gerekli tedbirleri alabileceğini ve Petrol piyasasının sağlıklı işleyebilmesi için, davalı idarenin dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayii lisansı sahipleri arasındaki dikey ilişkiyi düzenleme konusunda da karar alabileceğini ve bu konuda görevli ve yetkili olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerden, gerek CİMER, internet sitesi vb. kanallardan yazılı olarak, gerekse sektör ve ilgili sivil toplum kuruluşları vasıtasıyla şifahi olarak, dağıtıcıların; sözleşmelerdeki marj paylaşımı ile ilgili koşulları farklı isimler altında kesilen ilave faturalarla değiştirdikleri, marj makasını kendi lehlerine açtıkları, Kanunen kendilerinin kurmak ve işletmekle yükümlü oldukları bayi otomasyon sistemi masrafları gibi maliyetleri bayilere yansıttıkları, ürün maliyetleri, iskonto oranları vb. ticari bilgileri şeffafça bayileri ile paylaşmayarak ya da yanlış bilgi vererek kar yönetimi yaptıkları, bayilerin kredi kartı komisyonu, enerji giderleri, personel giderleri vb. masraflarının dağıtıcılara nispetle çok daha fazla olduğu ve bu durumların bayileri finansal sürdürülebilirliklerini ve faaliyetlerinin devamlılığını tehlikeye sokacak boyutta mağdur ettiğine ilişkin şikayetlerin Kuruma ulaşması sonucunda, konuya ilişkin çalışma başlatıldığı ve petrol piyasasındaki en büyük işlem hacimli ilk sekiz dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayi sendikalarından, fatura ettikleri maliyet kalemleri ve mahiyetleri ile birlikte dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayiler arasında imzalanan sözleşme örneklerinin Kuruma iletilmesinin talep edildiği; hem dağıtıcı hem de bayi dernekleri ile farklı tarihlerde toplantılar gerçekleştirilerek dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunlara ilişkin hususların tespit edildiği; bu tespitler neticesinde de dava konusu Kurul kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararının "Toplam marj ve asgarî marj paylaşım oranları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, toplam marjın (dağıtıcı ve bayi), dağıtıcı tarafından bayiye benzin ve motorin türleri için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan ilgili bayiye en yakın rafineri çıkış fiyatı düşülerek bulunacağı, aynı ilde birden fazla rafineri olması durumunda en düşük fiyatın esas alınacağı; ikinci fıkrasında, birinci fıkra kapsamındaki toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde dağıtıcı ile arasında serbestçe belirleneceği, belirlenen unsurun fiyat olmadığı; belirlenen unsurun aslında bayi üst sınır kar marjının olduğu; üçüncü fıkrasında, bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış yapması durumunda, yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı; dördüncü fıkrasında, elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı kurala bağlanmaktadır.
Anılan kararın 4. maddesi ile ürünlerin temin edilmesinden (rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcılardan) son kullanıcıya ulaştırılmasına kadar maliyetleri içeren dağıtıcı ve bayi toplam marjının nasıl paylaştırılacağına ilişkin asgari bir eşik belirlenmektedir.
Yine söz konusu düzenleme ile dağıtıcıların, kanuni sınırlar içerisinde fiyat belirlemelerine ilişkin bir sınırlama getirilmemekte yalnızca, belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ile bayi arasındaki paylaşımında uygulanması gereken toplam marj ve asgari marj paylaşım oranları düzenlenerek konuya ilişkin bir standart getirilmektedir.
5015 sayılı Kanun'un temel yaklaşımlarından birisi de, ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının dünya serbest piyasa koşullarına göre, "serbest piyasa" şartları altında oluşumunu sağlamaktır. Ülkedeki akaryakıt fiyatlarının nasıl oluşacağı Kanunun 10. maddesinde düzenlenmiştir. Ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının serbest piyasa şartları altında oluşması kanun koyucunun temel amaçlarından biri olduğundan madde metninde de akaryakıt fiyatlarına ilişkin olarak taban ve/veya tavan fiyat tespiti belirli bir süreyle kısıtlı tutulmuştur.
Dava konusu karar ise, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında alınmış bir karar olmayıp; 4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddelerinde öngörülen fiyatlandırma esaslarını tespit etmek, gerektiği durumlarda model anlaşmalar geliştirmek, rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturmak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak, petrol piyasasına ilişkin faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlemek konusunda davalı Kuruma yasal olarak tanınan yetki kapsamında tesis edilmiştir.
Davalı idarenin, piyasayı regüle etme yetkisi kapsamında, petrol piyasasının sağlıklı işlemesi için; bayiilerin, akaryakıtın tüketicilere ikmal görevini gereği gibi yapabilmeleri ve faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından, dağıtıcı ile bayii arasındaki dikey ilişkide piyasa yapısının, dağıtıcılar lehine bozucu faaliyetlerin önlenmesi amacıyla dava konusu düzenlemeyi getirdiği; anılan düzenlemedeki ana unsurun, "fiyat" unsuru olmadığı, onun bir parçası olan olan "kar marjı oranı" olduğu; dağıtıcı payı marjlarına ilişkin tavan/taban marjın belirlenmesinin doğrudan serbest piyasa şartları altında oluşan akaryakıt fiyatlarına yönelik bir müdahale niteliği bulunmadığı, petrol piyasasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ve bayii arasında paylaşımına yönelik asgari oranın belirlenmesi amacını taşıdığı görülmektedir.
Öte yandan, lisans ile faaliyet gösterilebilen petrol (akaryakıt) piyasasında 4628 ve 5015 sayılı Kanun hükümleri uyarınca tanınan yetki çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararının sözleşme hürriyetine müdahale olarak değerlendirilemeyeceği de açıktır.
Bu itibarla, dağıtıcı ve bayiler arasında mali anlamda bir denge ve hakkaniyetin sağlanması amacıyla ve 4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayalı olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu Kurul Kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında hukuka aykırılık, Daire kararının iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesine göre Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunludur.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kısmen davanın reddi, kısmen dava konusu işlemin iptali yolundaki kararına karşı taraflarca yapılan temyiz başvurusu sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 10/11/2022 tarih ve E:2022/1768, K:2022/3223 sayılı kararıyla Dairemiz kararının kısmen onanması, kısmen bozulması üzerine, bozulan kısımla sınırlı olarak gereği yeniden görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Kurul kararıyla, petrol piyasasında oluşan toplam marjın paylaşımına yönelik olarak, toplam marjın tespitine, marj paylaşımında asgarî oranlarının belirlenmesine ve şeffaflığın sağlanmasına yönelik lisans sahiplerinin birbirlerine karşı yükümlüklerine dair düzenlemeler yapılmıştır.
Davacı tarafından, söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE
GEREKÇE:
Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden iptali, diğer maddeleri yönünden ise davanın reddi yolundaki kararına karşı taraflarca yapılan temyiz başvurusu sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 10/11/2022 tarih ve E:2022/1768, K:2022/3223 sayılı kararıyla;
"Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları haricindeki diğer maddeleri yönünden;
...
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları haricindeki diğer maddeleri yönünden davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davacının temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden;
Kanun hazırlama teknikleri açısından "Kazuistik Yöntem"de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken, diğer yöntem olan "Soyut Yöntem"de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk haline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'da davalı Kurum'un görev tanımı yapılmaktayken; enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol piyasası faaliyetlerinin yasal çerçevesi ise 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmektedir. 5015 sayılı Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmekte olup, petrol piyasasını düzenleme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verilmektedir.
Bu kapsamda, 4628 sayılı Kanun'un 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan maddelerinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun petrol piyasasına ilişkin görev ve yetkilerinin bir kısmı sayma suretiyle gösterilmiş olup, bu görev ve yetkilerin tamamının Kanunda tek tek sayılmasının mümkün olmadığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının, soyut teknik ile hazırlanan Kanun hükümleri uyarınca belirlenen davalı idarenin genel yetkileri kapsamında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapmaya haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği anlaşılmaktadır.
Petrol sektörü, aramadan petrolün tüketiciye ulaştırılmasına kadar entegre bir faaliyetler zinciri olup, rafinerici lisansı sahibi şirket tarafından ham petrolün işlenmesiyle elde edilen ya da ithal edilen akaryakıt, dağıtıcı lisansı sahibi şirket aracılığıyla bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilere, bayilerden de tüketiciye ulaşmaktadır. Bayiler, sadece sözleşme imzaladıkları ve lisanslarında belirttikleri dağıtıcıdan akaryakıt temin edebilmektedir. Dağıtıcı lisansı sahipleri; yurt dışından ithalat yoluyla, yurt içinden ise rafinerici lisansı sahiplerinden ve EPDK’dan izin almak kaydıyla diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettiği akaryakıtı, diğer dağıtıcılara, ihrakiye teslimi lisansı sahiplerine, bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilerine ikmal yetkisiyle petrol piyasasında etkin bir rol üstlenmektedir. Bu anlamda, petrol piyasası aktörlerinden dağıtıcı ve bayii arasındaki ilişki dikey ilişki olup, Akaryakıt dağıtım şirketi ile akaryakıt istasyonları yani bayiiler arasındaki çatışmalarda dikey çatışmaya örnek teşkil etmektedir.
Yukarıda alıntısı yapılan, 4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrası, 5. maddesinin dördüncü fıkrasının (g) bendi, (i) bendi, (j) bendi, 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanunun 1. ve 3. maddelerine bakıldığında, lisans ile faaliyet yürütülebilen bir piyasa olan petrol piyasasının sağlıklı bir şekilde işlemesini teminen, piyasaya giriş ve çıkışlar ile bu kapsamda piyasada faaliyet gösterebilmek için gerekli olan lisansların verilmesi, iptali veya sonlandırılması; fiyatlandırma esaslarını tespit etme; model anlaşmalar geliştirme; piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin eşitlik ve şeffaflık standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve ilgili lisans hüküm ve şartlarına uyup uymadıklarını denetleme; rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturma, uygulama; petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapma ve yürütülmesini sağlama; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme; Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görev ve yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verildiği görülmektedir.
Dava konusu Kurul kararı, bu kapsamda değerlendirildiğinde; davalı idarenin, toplam marjın şeffaf bir şekilde tespit edilmesi ve tespit edilen bu marjın paylaşımına ilişkin asgari kuralları belirleyebileceğini ve ilgili mevzuat hükümlerini uygulayarak gerekli tedbirleri alabileceğini ve Petrol piyasasının sağlıklı işleyebilmesi için, davalı idarenin dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayii lisansı sahipleri arasındaki dikey ilişkiyi düzenleme konusunda da karar alabileceğini ve bu konuda görevli ve yetkili olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerden, gerek CİMER, internet sitesi vb. kanallardan yazılı olarak, gerekse sektör ve ilgili sivil toplum kuruluşları vasıtasıyla şifahi olarak, dağıtıcıların; sözleşmelerdeki marj paylaşımı ile ilgili koşulları farklı isimler altında kesilen ilave faturalarla değiştirdikleri, marj makasını kendi lehlerine açtıkları, Kanunen kendilerinin kurmak ve işletmekle yükümlü oldukları bayi otomasyon sistemi masrafları gibi maliyetleri bayilere yansıttıkları, ürün maliyetleri, iskonto oranları vb. ticari bilgileri şeffafça bayileri ile paylaşmayarak ya da yanlış bilgi vererek kar yönetimi yaptıkları, bayilerin kredi kartı komisyonu, enerji giderleri, personel giderleri vb. masraflarının dağıtıcılara nispetle çok daha fazla olduğu ve bu durumların bayileri finansal sürdürülebilirliklerini ve faaliyetlerinin devamlılığını tehlikeye sokacak boyutta mağdur ettiğine ilişkin şikayetlerin Kuruma ulaşması sonucunda, konuya ilişkin çalışma başlatıldığı ve petrol piyasasındaki en büyük işlem hacimli ilk sekiz dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayi sendikalarından, fatura ettikleri maliyet kalemleri ve mahiyetleri ile birlikte dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayiler arasında imzalanan sözleşme örneklerinin Kuruma iletilmesinin talep edildiği; hem dağıtıcı hem de bayi dernekleri ile farklı tarihlerde toplantılar gerçekleştirilerek dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunlara ilişkin hususların tespit edildiği; bu tespitler neticesinde de dava konusu Kurul kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararının "Toplam marj ve asgarî marj paylaşım oranları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, toplam marjın (dağıtıcı ve bayi), dağıtıcı tarafından bayiye benzin ve motorin türleri için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan ilgili bayiye en yakın rafineri çıkış fiyatı düşülerek bulunacağı, aynı ilde birden fazla rafineri olması durumunda en düşük fiyatın esas alınacağı; ikinci fıkrasında, birinci fıkra kapsamındaki toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde dağıtıcı ile arasında serbestçe belirleneceği, belirlenen unsurun fiyat olmadığı; belirlenen unsurun aslında bayi üst sınır kar marjının olduğu; üçüncü fıkrasında, bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış yapması durumunda, yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı; dördüncü fıkrasında, elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı kurala bağlanmaktadır.
Anılan kararın 4. maddesi ile ürünlerin temin edilmesinden (rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcılardan) son kullanıcıya ulaştırılmasına kadar maliyetleri içeren dağıtıcı ve bayi toplam marjının nasıl paylaştırılacağına ilişkin asgari bir eşik belirlenmektedir.
Yine söz konusu düzenleme ile dağıtıcıların, kanuni sınırlar içerisinde fiyat belirlemelerine ilişkin bir sınırlama getirilmemekte yalnızca, belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ile bayi arasındaki paylaşımında uygulanması gereken toplam marj ve asgari marj paylaşım oranları düzenlenerek konuya ilişkin bir standart getirilmektedir.
5015 sayılı Kanun'un temel yaklaşımlarından birisi de, ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının dünya serbest piyasa koşullarına göre, "serbest piyasa" şartları altında oluşumunu sağlamaktır. Ülkedeki akaryakıt fiyatlarının nasıl oluşacağı Kanunun 10. maddesinde düzenlenmiştir. Ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının serbest piyasa şartları altında oluşması kanun koyucunun temel amaçlarından biri olduğundan madde metninde de akaryakıt fiyatlarına ilişkin olarak taban ve/veya tavan fiyat tespiti belirli bir süreyle kısıtlı tutulmuştur.
Dava konusu karar ise, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında alınmış bir karar olmayıp; 4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddelerinde öngörülen fiyatlandırma esaslarını tespit etmek, gerektiği durumlarda model anlaşmalar geliştirmek, rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturmak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak, petrol piyasasına ilişkin faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlemek konusunda davalı Kuruma yasal olarak tanınan yetki kapsamında tesis edilmiştir.
Davalı idarenin, piyasayı regüle etme yetkisi kapsamında, petrol piyasasının sağlıklı işlemesi için; bayiilerin, akaryakıtın tüketicilere ikmal görevini gereği gibi yapabilmeleri ve faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından, dağıtıcı ile bayii arasındaki dikey ilişkide piyasa yapısının, dağıtıcılar lehine bozucu faaliyetlerin önlenmesi amacıyla dava konusu düzenlemeyi getirdiği; anılan düzenlemedeki ana unsurun, "fiyat" unsuru olmadığı, onun bir parçası olan olan "kar marjı oranı" olduğu; dağıtıcı payı marjlarına ilişkin tavan/taban marjın belirlenmesinin doğrudan serbest piyasa şartları altında oluşan akaryakıt fiyatlarına yönelik bir müdahale niteliği bulunmadığı, petrol piyasasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ve bayii arasında paylaşımına yönelik asgari oranın belirlenmesi amacını taşıdığı görülmektedir.
Öte yandan, lisans ile faaliyet gösterilebilen petrol (akaryakıt) piyasasında 4628 ve 5015 sayılı Kanun hükümleri uyarınca tanınan yetki çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararının sözleşme hürriyetine müdahale olarak değerlendirilemeyeceği de açıktır.
Bu itibarla, dağıtıcı ve bayiler arasında mali anlamda bir denge ve hakkaniyetin sağlanması amacıyla ve 4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayalı olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında hukuka aykırılık, Daire kararının iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemiz kararının iptale ilişkin kısmının bozulmasına, redde ilişkin kısmının ise onanmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.
Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de DAVANIN REDDİNE,
2. Dava ret ile sonuçlandığından, aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Davalı idare tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kararında davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedildiğinden, yeniden vekâlet ücretine hükmedilmemesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 01/02/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
Esas No: 2023/1556
Karar No: 2024/466
DAVACI: ... Derneği
VEKİLİ: Av. ...
DAVALI: ... Kurumu
VEKİLİ: Av. ...
DAVANIN KONUSU:
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI:
Dava konusu Kurul kararı ile petrol piyasasında akaryakıt üretim ve dağıtım zincirinin üç ayrı basamağında yer alan rafineri, dağıtıcı ve bayiler arasında serbest piyasa koşullarında ve bu süjelerin özgür iradeleriyle oluşan fiyatların, dağıtıcı ve bayiler arasındaki kısmına ve sözleşme koşullarına açık bir müdahalede bulunulduğu, bu durumun davalı idare tarafından da kabul edildiği, Kurum'un internet sayfasında 02/10/2019 tarihinde yayımlanan yazıda, "dağıtım şirketleri ile bayiler arasında kâr paylaşımına yönelik adeta bir balans ayarı yapıldığının" belirtildiği, davalı idarenin sözleşme özgürlüğüne müdahalede bulunma yetkisinin bulunmadığı, mevzuatta, petrol piyasasında rafinerici, dağıtıcı ve bayi fiyatlarının, serbest piyasa koşullarında, sözü edilen lisans sahipleri tarafından belirleneceğinin ifade edildiği, bu konuda davalı idarenin onayına gerek bulunmadığı, davalı idarenin akaryakıt fiyatlarına müdahale yetkisinin, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan düzenleme ile sınırlandığı, 5015 sayılı Kanun'da "marj" ifadesine yer verilmediği, davalı idarenin, toplam marjın, dağıtıcı ile bayiler arasında paylaşımı ile ilgili düzenleme yapma yetkisinin bulunmadığı, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin ondördüncü fıkrasında yer alan şartların gerçekleşmediği, anılan madde uyarınca tavan fiyat uygulaması belli bir süreyle sınırlı olarak uygulanabileceği hâlde dava konusu Kurul kararıyla, kalıcı bir şekilde kâr marjı paylaşımının düzenlendiği, bu kapsamda dava konusu Kurul kararının yetki yönünden hukuka aykırı olduğu; ayrıca, dava konusu Kurul kararının konu yönünden de hukuka aykırı olduğu, uyuşmazlık konusu Kurul kararıyla, dağıtıcılarla bayiler arasında imzalanacak sözleşmenin içeriğini belirleme konusunda sınırlamada bulunulduğu, ticarete konu ürün fiyatlarının belirlenmesine müdahale edilmesinin yanı sıra ticarî faaliyet esnasında oluşan maliyetlerin taraflarca ne şekilde üstlenileceğine ilişkin kurallar getirildiği, sözleşmelerde açık şekilde ismi zikredilmeyen, kapsamı ve mahiyeti tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tanımlanmayan hiçbir maliyetin, bedelin veya ücretin bayilere yansıtılamayacağı, bu itibarla dava konusu Kurul kararının, Anayasa'nın yanı sıra maddi hukuka ve usul hukukuna ilişkin pek çok düzenlemeye de aykırı olduğu, anılan Kurul kararının 7. maddesinin birinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, borçların kaynağının yalnızca sözleşmelere inhisar ettirildiği, bayilerin tek taraflı hukukî işlemlerinden, haksız fiillerden, sebep sorumluluğundan ve sebepsiz zenginleşmeden doğan borçlarının dağıtıcılarca talep edilemeyeceği; diğer taraftan, anılan maddede yer alan düzenleme sonucunda, sözleşmelerin oluşması bakımından yasal olarak korunan örtülü öneri ve örtülü kabul hâllerinin sağladığı olanakların yok sayıldığı, irade beyanlarının ve sözleşmelerin yorumuna ilişkin yerleşik hukuk kural ve metotlarından yararlanma olanağının kısıtlandığı, anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan düzenlemeyle, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 230. maddesinde sayılanlar dışında faturada bulunması gereken bilgilere yer verildiği, Anayasa'nın 48. maddesinde çalışma ve sözleşme hürriyetine ilişkin herhangi bir sınırlama sebebinin öngörülmediği, bu konuda herhangi bir sınırlama yapılamayacağı, dava konusu Kurul kararı ile getirilen sınırlamanın hukuka aykırı olduğu, dava konusu Kurul kararı ile mülkiyet hakkına da müdahalede bulunulduğu; aynı zamanda dava konusu Kurul kararının amaç yönünden de hukuka aykırı olduğu, serbest piyasalarda teşebbüslerin serbestçe fiyat belirlemesinin esas olduğu, dava konusu Kurul kararıyla yapılan müdahalenin kamu yararına aykırı olduğu, bu müdahale sonucunda piyasa yapısının bozulacağı ve amaçlanan hedeflerden uzaklaşılacağı, dağıtıcılar ile bayiler arasında imzalanan sözleşmelerde fiyatların belirlenmesinde birçok etkenin dikkate alındığı, dava konusu Kurul kararıyla getirilen düzenlemeyle ise tek tip kâr paylaşma yöntemi ve oranının belirlendiği, bu düzenleme sonucunda, piyasanın ve rekabetin sağlıklı gelişiminin engelleneceği, serbest piyasada ticarî yaşamın doğasına ve yaratıcılığına uygun taleplerin ve yenilikçi uygulamaların önünün kesileceği, gerçek ve fiilî pompa satış fiyatlarına dayalı bir marj tanımı yapılmadığı, yapılan düzenlemenin, dava konusu Kurul kararının 1. maddesiyle çeliştiği, bu kapsamda, dava konusu Kurul kararının iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI:
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile 5015 sayılı Kanun'un, idarelerine, petrol piyasasının sağlıklı ve düzenli işleyişinin sağlanmasına yönelik olarak her türlü düzenlemeyi yapma ve bu kapsamda faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görevi ve yetkisini verdiği, petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerin, dağıtıcılar tarafından gerçekleştirilen bazı faaliyetlere yönelik şikâyet ve talepler dikkate alınmak suretiyle piyasa aktörlerinden gerekli bilgi ve belgelerin istenildiği, ilgililerin görüşlerinin alındığı, bu doğrultuda, dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunların tespit edildiği, özellikle dağıtım şirketlerinin bayileri ile yaptıkları sözleşmelerde yer alan marj paylaşımı hesabının dışında bayilerine farklı isimler altında ilave fatura kestikleri, dağıtıcıların ilave faturalar yoluyla üzerinde anlaşılan dağıtıcı marjı oranını örtülü olarak arttırdıkları, sözleşmelerde yer alan esnek ve muğlak ifadeler nedeniyle bayilerin söz konusu bedellere itiraz edemedikleri, etseler dâhi sonuç alamadıkları, cayma bedellerinin yüksek belirlenmesi nedeniyle sözleşmelerini feshedemedikleri, son yıllarda dağıtıcı marjının bayiler aleyhine değiştiği, finansal promosyonlar, elektronik sistemler aracılığıyla yapılan satışlar, sadakat kartı uygulamaları vb. hususlarda dağıtıcı şirketlerin bayilerini şeffaf biçimde bilgilendirmediklerinin tespit edildiği, sözü edilen tespitler doğrultusunda dava konusu Kurul kararının alındığı, bu kararla petrol piyasası fiyatlarına müdahalede bulunulmadığı, düzenlemenin amacının toplam marjın nasıl paylaştırılacağına dair asgarî bir eşik belirlemek olduğu, dağıtıcı şirketler tarafından mevzuat uyarınca fiyatların serbestçe belirleneceği, ancak belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın asgarî belli bir oranını bayiye bırakmasının gerektiği, dolayısıyla bu düzenlemenin tavan fiyat uygulamasından farklı olduğu, Kurul tarafından, dava konusu düzenleme tesis edilene kadar 2009, 2014 ve 2015 yıllarında üç kez, iki ay süreli tavan fiyat uygulaması yapıldığı, ilgili dönemlerde kr/litre cinsinden toplam marjın ne olacağının belirlendiği, ancak dava konusu düzenlemede bu konuda bir sınırlamaya yer verilmediği, marj paylaşımının tespitinin tavan fiyat uygulamasının ön şartı olmadığı, çalışma ve sözleşme hürriyetine müdahalede bulunulmadığı, Danıştay tarafında da Kurum'un üst sınır marjının oransallığını belirleme hakkına sahip olduğunun kabul edildiği, dava konusu Kurul kararıyla, bayilerin kâr marjı asgarî oranda belirlenerek, akaryakıtın tüketiciye kaliteli ve sürekli olarak ulaşmasında herhangi bir aksaklık yaşanmamasının sağlanmasının amaçlandığı, dolayısıyla kamu yararının gözetildiği, dağıtıcıların Kurum'a bildirmekle yükümlü olduğu fiyatın tavan/tavsiye fiyat olduğu, Kurum tarafından yapılacak hesaplamalarda kullanılacak tek fiyat verisinin tavan/tavsiye satış fiyatı olduğu, bu fiyatın da dağıtıcılar ile bayileri arasında mutabakatla belirlendiği, bayinin bu fiyatın altında veya üstünde fiyatlarla satış yapmasının mümkün olduğu, ancak mutabık kalınan bu marj üzerinden dağıtıcı marjı verildikten sonra kalan marj üzerinden bayilerin indirim yapma haklarının bulunduğu, bu indirimin dağıtıcı aleyhine olmaması gerektiği, bu nedenle fiilî bayi fiyatı üzerinden değil, dağıtıcı tarafından tavsiye edilen ya da tavan olarak önerilen fiyatın üzerinden yapılması gerektiği, dava konusu Kurul kararında fiyat ve ürün çeşitliliği ile hizmet kalitesi üzerinde herhangi olumsuz bir etki doğuracak kuralın bulunmadığı, toptan satış faaliyetinde bulunan dağıtıcı şirketlerin brüt marjının perakende faaliyeti yürüten bayilerin brüt marjına kıyasla düşük kalması gerektiği, bu doğrultuda dava konusu Kurul kararının hukuka uygun olarak tesis edildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesine göre Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunlu olduğundan dava konusu 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI... 'UN DÜŞÜNCESİ:
01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesinin 16/11/2021 tarih, E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kararıyla; dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptaline, Kurul kararının diğer maddeleri yönünden ise davanın reddine karar verilmiş, anılan kararın taraflarca temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/11/2022 tarih, E: 2022/1768, K: 2022/3223 sayılı kararıyla Daire kararının, davanın reddine ilişkin kısmının onanmasına, iptale ilişkin kısmının ise; "... Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden;
Kanun hazırlama teknikleri açısından "Kazuistik Yöntem"de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken; diğer yöntem olan "Soyut Yöntem"de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk haline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'da davalı Kurum'un görev tanımı yapılmaktayken; enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol piyasası faaliyetlerinin yasal çerçevesi ise 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmektedir. 5015 sayılı Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmekte olup, petrol piyasasını düzenleme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verilmektedir.
Bu kapsamda, 4628 sayılı Kanun'un 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan maddelerinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun petrol piyasasına ilişkin görev ve yetkilerinin bir kısmı sayma suretiyle gösterilmiş olup, bu görev ve yetkilerin tamamının Kanunda tek tek sayılmasının mümkün olmadığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının, soyut teknik ile hazırlanan Kanun hükümleri uyarınca belirlenen davalı idarenin genel yetkileri kapsamında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapmaya haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği anlaşılmaktadır.
Petrol sektörü, aramadan petrolün tüketiciye ulaştırılmasına kadar entegre bir faaliyetler zinciri olup, rafinerici lisansı sahibi şirket tarafından ham petrolün işlenmesiyle elde edilen ya da ithal edilen akaryakıt, dağıtıcı lisansı sahibi şirket aracılığıyla bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilere, bayilerden de tüketiciye ulaşmaktadır. Bayiler, sadece sözleşme imzaladıkları ve lisanslarında belirttikleri dağıtıcıdan akaryakıt temin edebilmektedir. Dağıtıcı lisansı sahipleri; yurt dışından ithalat yoluyla, yurt içinden ise rafinerici lisansı sahiplerinden ve EPDK’dan izin almak kaydıyla diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettiği akaryakıtı, diğer dağıtıcılara, ihrakiye teslimi lisansı sahiplerine, bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilerine ikmal yetkisiyle petrol piyasasında etkin bir rol üstlenmektedir. Bu anlamda, petrol piyasası aktörlerinden dağıtıcı ve bayii arasındaki ilişki dikey ilişki olup, Akaryakıt dağıtım şirketi ile akaryakıt istasyonları yani bayiiler arasındaki çatışmalarda dikey çatışmaya örnek teşkil etmektedir.
Yukarıda alıntısı yapılan, 4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrası, 5. maddesinin dördüncü fıkrasının (g) bendi, (i) bendi, (j) bendi, 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanunun 1. ve 3. maddelerine bakıldığında, lisans ile faaliyet yürütülebilen bir piyasa olan petrol piyasasının sağlıklı bir şekilde işlemesini teminen, piyasaya giriş ve çıkışlar ile bu kapsamda piyasada faaliyet gösterebilmek için gerekli olan lisansların verilmesi, iptali veya sonlandırılması; fiyatlandırma esaslarını tespit etme; model anlaşmalar geliştirme; piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin eşitlik ve şeffaflık standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve ilgili lisans hüküm ve şartlarına uyup uymadıklarını denetleme; rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturma, uygulama; petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapma ve yürütülmesini sağlama; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme; Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görev ve yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verildiği görülmektedir.
Dava konusu Kurul kararı, bu kapsamda değerlendirildiğinde; davalı idarenin, toplam marjın şeffaf bir şekilde tespit edilmesi ve tespit edilen bu marjın paylaşımına ilişkin asgari kuralları belirleyebileceğini ve ilgili mevzuat hükümlerini uygulayarak gerekli tedbirleri alabileceğini ve Petrol piyasasının sağlıklı işleyebilmesi için, davalı idarenin dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayii lisansı sahipleri arasındaki dikey ilişkiyi düzenleme konusunda da karar alabileceğini ve bu konuda görevli ve yetkili olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerden, gerek CİMER, internet sitesi vb. kanallardan yazılı olarak, gerekse sektör ve ilgili sivil toplum kuruluşları vasıtasıyla şifahi olarak, dağıtıcıların; sözleşmelerdeki marj paylaşımı ile ilgili koşulları farklı isimler altında kesilen ilave faturalarla değiştirdikleri, marj makasını kendi lehlerine açtıkları, Kanunen kendilerinin kurmak ve işletmekle yükümlü oldukları bayi otomasyon sistemi masrafları gibi maliyetleri bayilere yansıttıkları, ürün maliyetleri, iskonto oranları vb. ticari bilgileri şeffafça bayileri ile paylaşmayarak ya da yanlış bilgi vererek kar yönetimi yaptıkları, bayilerin kredi kartı komisyonu, enerji giderleri, personel giderleri vb. masraflarının dağıtıcılara nispetle çok daha fazla olduğu ve bu durumların bayileri finansal sürdürülebilirliklerini ve faaliyetlerinin devamlılığını tehlikeye sokacak boyutta mağdur ettiğine ilişkin şikayetlerin Kuruma ulaşması sonucunda, konuya ilişkin çalışma başlatıldığı ve petrol piyasasındaki en büyük işlem hacimli ilk sekiz dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayi sendikalarından, fatura ettikleri maliyet kalemleri ve mahiyetleri ile birlikte dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayiler arasında imzalanan sözleşme örneklerinin Kuruma iletilmesinin talep edildiği; hem dağıtıcı hem de bayi dernekleri ile farklı tarihlerde toplantılar gerçekleştirilerek dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunlara ilişkin hususların tespit edildiği; bu tespitler neticesinde de dava konusu Kurul kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararının "Toplam marj ve asgarî marj paylaşım oranları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, toplam marjın (dağıtıcı ve bayi), dağıtıcı tarafından bayiye benzin ve motorin türleri için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan ilgili bayiye en yakın rafineri çıkış fiyatı düşülerek bulunacağı, aynı ilde birden fazla rafineri olması durumunda en düşük fiyatın esas alınacağı; ikinci fıkrasında, birinci fıkra kapsamındaki toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde dağıtıcı ile arasında serbestçe belirleneceği, belirlenen unsurun fiyat olmadığı; belirlenen unsurun aslında bayi üst sınır kar marjının olduğu; üçüncü fıkrasında, bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış yapması durumunda, yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı; dördüncü fıkrasında, elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı kurala bağlanmaktadır.
Anılan kararın 4. maddesi ile ürünlerin temin edilmesinden (rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcılardan) son kullanıcıya ulaştırılmasına kadar maliyetleri içeren dağıtıcı ve bayi toplam marjının nasıl paylaştırılacağına ilişkin asgari bir eşik belirlenmektedir.
Yine söz konusu düzenleme ile dağıtıcıların, kanuni sınırlar içerisinde fiyat belirlemelerine ilişkin bir sınırlama getirilmemekte yalnızca, belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ile bayi arasındaki paylaşımında uygulanması gereken toplam marj ve asgari marj paylaşım oranları düzenlenerek konuya ilişkin bir standart getirilmektedir.
5015 sayılı Kanun'un temel yaklaşımlarından birisi de, ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının dünya serbest piyasa koşullarına göre, "serbest piyasa" şartları altında oluşumunu sağlamaktır. Ülkedeki akaryakıt fiyatlarının nasıl oluşacağı Kanunun 10. maddesinde düzenlenmiştir. Ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının serbest piyasa şartları altında oluşması kanun koyucunun temel amaçlarından biri olduğundan madde metninde de akaryakıt fiyatlarına ilişkin olarak taban ve/veya tavan fiyat tespiti belirli bir süreyle kısıtlı tutulmuştur.
Dava konusu karar ise, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında alınmış bir karar olmayıp; 4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddelerinde öngörülen fiyatlandırma esaslarını tespit etmek, gerektiği durumlarda model anlaşmalar geliştirmek, rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturmak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak, petrol piyasasına ilişkin faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlemek konusunda davalı Kuruma yasal olarak tanınan yetki kapsamında tesis edilmiştir.
Davalı idarenin, piyasayı regüle etme yetkisi kapsamında, petrol piyasasının sağlıklı işlemesi için; bayiilerin, akaryakıtın tüketicilere ikmal görevini gereği gibi yapabilmeleri ve faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından, dağıtıcı ile bayii arasındaki dikey ilişkide piyasa yapısının, dağıtıcılar lehine bozucu faaliyetlerin önlenmesi amacıyla dava konusu düzenlemeyi getirdiği; anılan düzenlemedeki ana unsurun, "fiyat" unsuru olmadığı, onun bir parçası olan olan "kar marjı oranı" olduğu; dağıtıcı payı marjlarına ilişkin tavan/taban marjın belirlenmesinin doğrudan serbest piyasa şartları altında oluşan akaryakıt fiyatlarına yönelik bir müdahale niteliği bulunmadığı, petrol piyasasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ve bayii arasında paylaşımına yönelik asgari oranın belirlenmesi amacını taşıdığı görülmektedir.
Öte yandan, lisans ile faaliyet gösterilebilen petrol (akaryakıt) piyasasında 4628 ve 5015 sayılı Kanun hükümleri uyarınca tanınan yetki çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararının sözleşme hürriyetine müdahale olarak değerlendirilemeyeceği de açıktır.
Bu itibarla, dağıtıcı ve bayiler arasında mali anlamda bir denge ve hakkaniyetin sağlanması amacıyla ve 4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayalı olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu Kurul Kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında hukuka aykırılık, Daire kararının iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle bozulmasına karar verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesine göre Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda, temyiz incelemesi sonucu bozulan kararlar üzerine, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarının kararlarına uyulması zorunludur.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kısmen davanın reddi, kısmen dava konusu işlemin iptali yolundaki kararına karşı taraflarca yapılan temyiz başvurusu sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 10/11/2022 tarih ve E:2022/1768, K:2022/3223 sayılı kararıyla Dairemiz kararının kısmen onanması, kısmen bozulması üzerine, bozulan kısımla sınırlı olarak gereği yeniden görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı, 01/10/2019 tarih ve 30905 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Kurul kararıyla, petrol piyasasında oluşan toplam marjın paylaşımına yönelik olarak, toplam marjın tespitine, marj paylaşımında asgarî oranlarının belirlenmesine ve şeffaflığın sağlanmasına yönelik lisans sahiplerinin birbirlerine karşı yükümlüklerine dair düzenlemeler yapılmıştır.
Davacı tarafından, söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE
GEREKÇE:
Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden iptali, diğer maddeleri yönünden ise davanın reddi yolundaki kararına karşı taraflarca yapılan temyiz başvurusu sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 10/11/2022 tarih ve E:2022/1768, K:2022/3223 sayılı kararıyla;
"Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları haricindeki diğer maddeleri yönünden;
...
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının, dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları haricindeki diğer maddeleri yönünden davanın reddine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup davacının temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden;
Kanun hazırlama teknikleri açısından "Kazuistik Yöntem"de, ortaya çıkabilecek her türlü uyuşmazlığı önceden düşünerek, her biri için ayrı ve ayrıntılı olarak düzenleme yapma amacı güdülürken, diğer yöntem olan "Soyut Yöntem"de, ayrıntılar üzerinde durmadan genel tanımlar ve ilkeler ortaya koyularak, bunları hükmün kapsamına giren olaylara uygulanmasının hedeflendiği bilinmektedir. Bu kapsamda, günümüzde, modern devletlerde, değişen ve gelişen şartlar karşısında, bütün olayları önceden öngörerek bütünüyle yazılı hukuk haline getirmenin mümkün olmadığı gerçeği karşısında kanun hazırlama tekniği olarak soyut tekniğin de kullanıldığı ve bu yöntemle de hem değişen şartlar altında düzenlemenin uygulanabilirliğinin sağlandığı hem de kanunu uygulayanlar açısından daha serbest bir hareket alanı tanınmasının sağlandığı görülmektedir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'da davalı Kurum'un görev tanımı yapılmaktayken; enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrol piyasası faaliyetlerinin yasal çerçevesi ise 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmektedir. 5015 sayılı Kanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmekte olup, petrol piyasasını düzenleme görevi kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verilmektedir.
Bu kapsamda, 4628 sayılı Kanun'un 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan maddelerinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun petrol piyasasına ilişkin görev ve yetkilerinin bir kısmı sayma suretiyle gösterilmiş olup, bu görev ve yetkilerin tamamının Kanunda tek tek sayılmasının mümkün olmadığı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının, soyut teknik ile hazırlanan Kanun hükümleri uyarınca belirlenen davalı idarenin genel yetkileri kapsamında kalıp kalmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Davalı idarenin, piyasa faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla düzenleme yapmaya haiz olduğu; yapılan düzenlemelerle, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak şeffaf, eşitlikçi ve verimli bir işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulmasının ve sürdürülmesinin hedeflediği anlaşılmaktadır.
Petrol sektörü, aramadan petrolün tüketiciye ulaştırılmasına kadar entegre bir faaliyetler zinciri olup, rafinerici lisansı sahibi şirket tarafından ham petrolün işlenmesiyle elde edilen ya da ithal edilen akaryakıt, dağıtıcı lisansı sahibi şirket aracılığıyla bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilere, bayilerden de tüketiciye ulaşmaktadır. Bayiler, sadece sözleşme imzaladıkları ve lisanslarında belirttikleri dağıtıcıdan akaryakıt temin edebilmektedir. Dağıtıcı lisansı sahipleri; yurt dışından ithalat yoluyla, yurt içinden ise rafinerici lisansı sahiplerinden ve EPDK’dan izin almak kaydıyla diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettiği akaryakıtı, diğer dağıtıcılara, ihrakiye teslimi lisansı sahiplerine, bayilik teşkilatını oluşturan sözleşmeli bayilerine ikmal yetkisiyle petrol piyasasında etkin bir rol üstlenmektedir. Bu anlamda, petrol piyasası aktörlerinden dağıtıcı ve bayii arasındaki ilişki dikey ilişki olup, Akaryakıt dağıtım şirketi ile akaryakıt istasyonları yani bayiiler arasındaki çatışmalarda dikey çatışmaya örnek teşkil etmektedir.
Yukarıda alıntısı yapılan, 4628 sayılı Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrası, 5. maddesinin dördüncü fıkrasının (g) bendi, (i) bendi, (j) bendi, 5/B maddesi ile 5015 sayılı Kanunun 1. ve 3. maddelerine bakıldığında, lisans ile faaliyet yürütülebilen bir piyasa olan petrol piyasasının sağlıklı bir şekilde işlemesini teminen, piyasaya giriş ve çıkışlar ile bu kapsamda piyasada faaliyet gösterebilmek için gerekli olan lisansların verilmesi, iptali veya sonlandırılması; fiyatlandırma esaslarını tespit etme; model anlaşmalar geliştirme; piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilerin eşitlik ve şeffaflık standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve ilgili lisans hüküm ve şartlarına uyup uymadıklarını denetleme; rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturma, uygulama; petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapma ve yürütülmesini sağlama; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme; Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde, faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirleme görev ve yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumuna verildiği görülmektedir.
Dava konusu Kurul kararı, bu kapsamda değerlendirildiğinde; davalı idarenin, toplam marjın şeffaf bir şekilde tespit edilmesi ve tespit edilen bu marjın paylaşımına ilişkin asgari kuralları belirleyebileceğini ve ilgili mevzuat hükümlerini uygulayarak gerekli tedbirleri alabileceğini ve Petrol piyasasının sağlıklı işleyebilmesi için, davalı idarenin dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayii lisansı sahipleri arasındaki dikey ilişkiyi düzenleme konusunda da karar alabileceğini ve bu konuda görevli ve yetkili olduğunu kabul etmek gerekmektedir.
Dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden; petrol piyasasında faaliyet gösteren bayilerden, gerek CİMER, internet sitesi vb. kanallardan yazılı olarak, gerekse sektör ve ilgili sivil toplum kuruluşları vasıtasıyla şifahi olarak, dağıtıcıların; sözleşmelerdeki marj paylaşımı ile ilgili koşulları farklı isimler altında kesilen ilave faturalarla değiştirdikleri, marj makasını kendi lehlerine açtıkları, Kanunen kendilerinin kurmak ve işletmekle yükümlü oldukları bayi otomasyon sistemi masrafları gibi maliyetleri bayilere yansıttıkları, ürün maliyetleri, iskonto oranları vb. ticari bilgileri şeffafça bayileri ile paylaşmayarak ya da yanlış bilgi vererek kar yönetimi yaptıkları, bayilerin kredi kartı komisyonu, enerji giderleri, personel giderleri vb. masraflarının dağıtıcılara nispetle çok daha fazla olduğu ve bu durumların bayileri finansal sürdürülebilirliklerini ve faaliyetlerinin devamlılığını tehlikeye sokacak boyutta mağdur ettiğine ilişkin şikayetlerin Kuruma ulaşması sonucunda, konuya ilişkin çalışma başlatıldığı ve petrol piyasasındaki en büyük işlem hacimli ilk sekiz dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayi sendikalarından, fatura ettikleri maliyet kalemleri ve mahiyetleri ile birlikte dağıtıcı lisansı sahipleri ile bayiler arasında imzalanan sözleşme örneklerinin Kuruma iletilmesinin talep edildiği; hem dağıtıcı hem de bayi dernekleri ile farklı tarihlerde toplantılar gerçekleştirilerek dağıtıcılar ile bayiler arasındaki toplam marjın tespiti ve bu marjın paylaşımı noktasında ortaya çıkan temel sorunlara ilişkin hususların tespit edildiği; bu tespitler neticesinde de dava konusu Kurul kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararının "Toplam marj ve asgarî marj paylaşım oranları" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasında, toplam marjın (dağıtıcı ve bayi), dağıtıcı tarafından bayiye benzin ve motorin türleri için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan ilgili bayiye en yakın rafineri çıkış fiyatı düşülerek bulunacağı, aynı ilde birden fazla rafineri olması durumunda en düşük fiyatın esas alınacağı; ikinci fıkrasında, birinci fıkra kapsamındaki toplam marjın en az %55'inin bayi marjı olacak şekilde dağıtıcı ile arasında serbestçe belirleneceği, belirlenen unsurun fiyat olmadığı; belirlenen unsurun aslında bayi üst sınır kar marjının olduğu; üçüncü fıkrasında, bayinin dağıtıcısı tarafından kendisi için tavsiye edilen veya tavan olarak belirlenen fiyattan indirim yaparak satış yapması durumunda, yapılan indirimlerin bayi marjından karşılanacağı; dördüncü fıkrasında, elektronik sistemler ile yapılan satışlarda esas alınan toplam marjın, indirimli satış fiyatı üzerinden hesaplanacağı kurala bağlanmaktadır.
Anılan kararın 4. maddesi ile ürünlerin temin edilmesinden (rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcılardan) son kullanıcıya ulaştırılmasına kadar maliyetleri içeren dağıtıcı ve bayi toplam marjının nasıl paylaştırılacağına ilişkin asgari bir eşik belirlenmektedir.
Yine söz konusu düzenleme ile dağıtıcıların, kanuni sınırlar içerisinde fiyat belirlemelerine ilişkin bir sınırlama getirilmemekte yalnızca, belirlenen fiyatlar ile rafineri çıkış fiyatları arasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ile bayi arasındaki paylaşımında uygulanması gereken toplam marj ve asgari marj paylaşım oranları düzenlenerek konuya ilişkin bir standart getirilmektedir.
5015 sayılı Kanun'un temel yaklaşımlarından birisi de, ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının dünya serbest piyasa koşullarına göre, "serbest piyasa" şartları altında oluşumunu sağlamaktır. Ülkedeki akaryakıt fiyatlarının nasıl oluşacağı Kanunun 10. maddesinde düzenlenmiştir. Ülke içerisindeki akaryakıt fiyatlarının serbest piyasa şartları altında oluşması kanun koyucunun temel amaçlarından biri olduğundan madde metninde de akaryakıt fiyatlarına ilişkin olarak taban ve/veya tavan fiyat tespiti belirli bir süreyle kısıtlı tutulmuştur.
Dava konusu karar ise, 5015 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında alınmış bir karar olmayıp; 4628 sayılı Kanun ve 5015 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen maddelerinde öngörülen fiyatlandırma esaslarını tespit etmek, gerektiği durumlarda model anlaşmalar geliştirmek, rekabeti sağlamak için iştirakler arası ilişkilere ilişkin standartlar ve kurallar oluşturmak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak, petrol piyasasına ilişkin faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlemek konusunda davalı Kuruma yasal olarak tanınan yetki kapsamında tesis edilmiştir.
Davalı idarenin, piyasayı regüle etme yetkisi kapsamında, petrol piyasasının sağlıklı işlemesi için; bayiilerin, akaryakıtın tüketicilere ikmal görevini gereği gibi yapabilmeleri ve faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından, dağıtıcı ile bayii arasındaki dikey ilişkide piyasa yapısının, dağıtıcılar lehine bozucu faaliyetlerin önlenmesi amacıyla dava konusu düzenlemeyi getirdiği; anılan düzenlemedeki ana unsurun, "fiyat" unsuru olmadığı, onun bir parçası olan olan "kar marjı oranı" olduğu; dağıtıcı payı marjlarına ilişkin tavan/taban marjın belirlenmesinin doğrudan serbest piyasa şartları altında oluşan akaryakıt fiyatlarına yönelik bir müdahale niteliği bulunmadığı, petrol piyasasında oluşan toplam marjın dağıtıcı ve bayii arasında paylaşımına yönelik asgari oranın belirlenmesi amacını taşıdığı görülmektedir.
Öte yandan, lisans ile faaliyet gösterilebilen petrol (akaryakıt) piyasasında 4628 ve 5015 sayılı Kanun hükümleri uyarınca tanınan yetki çerçevesinde tesis edilen dava konusu Kurul kararının sözleşme hürriyetine müdahale olarak değerlendirilemeyeceği de açıktır.
Bu itibarla, dağıtıcı ve bayiler arasında mali anlamda bir denge ve hakkaniyetin sağlanması amacıyla ve 4628 sayılı Kanun ile 5015 sayılı Kanun’un verdiği yetkiye dayalı olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarında hukuka aykırılık, Daire kararının iptale ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemiz kararının iptale ilişkin kısmının bozulmasına, redde ilişkin kısmının ise onanmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 46. maddesinin birinci fıkrasında, Danıştay dava dairelerinin nihaî kararlarının Danıştay'da temyiz edilebileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 38. maddesinde, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararları temyizen inceleyeceği; 2577 sayılı Kanun'un 49/4 ve 50. maddelerinde, Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmayıp, Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları kararlarına uyulmasının zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.
Aktarılan kanun hükümlerine göre, Danıştay dava dairelerince ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların Danıştay İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurullarınca bozulması hâlinde Danıştay dava dairelerine ısrar imkânı tanınmadığından, bozma kararına uyularak İdari Dava Daireleri Kurulu kararında belirtilen gerekçelerle dava konusu Kurul kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 26/09/2019 tarih ve 8851 sayılı Dağıtıcı ve Bayi Marjlarının Paylaşımına İlişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 4. maddesinin ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları yönünden de DAVANIN REDDİNE,
2. Dava ret ile sonuçlandığından, aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Davalı idare tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Dairemizin 16/11/2021 tarih ve E:2019/4145, K:2021/3844 sayılı kararında davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedildiğinden, yeniden vekâlet ücretine hükmedilmemesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 01/02/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.
Bu karar metni kamuya açık kaynaklardan derlenmiştir; taraf kimlik bilgileri anonimleştirilir. Yalnızca bilgilendirme amaçlıdır, hukuki tavsiye yerine geçmez. Kişisel verilerinizin yer aldığını düşünüyorsanız kaldırma talebinde bulunabilirsiniz.