Danıştay 10. Daire İdare Hukuku · ön sınıflandırma
Danıştay 10. Daire E.2022/7764 K.2025/2622
Özet: İlgili mahkeme kararında, davacının 30/10/2022 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan ve 31988 sayılı kararla Menemen Serbest Bölgesi olarak tanımlanmış bölgenin 29/10/2022 tarihli Cumhurbaşkanı Kararının iptalini istemesi ve bu karara dair çevre ve halk sağlığı endişelerini sunması konuşturulmuştur. Mahkeme, davanın gerekçesini değerlendirerek Karar 21/05/2025 tarihinde oy birliğiyle kabul edilmiş ve idarelere verilen müdahalelerin devam ettirildiği, davacının vekâlet ücretinin alınarak işlem tamamlandığı hükmü vermiştir.
T.C. DANIŞTAY ONUNCU DAİRE
Esas No: 2022/7764
Karar No: 2025/2622
DAVACI: ... Odası ... Şubesi
VEKİLİ: Av. ...
DAVALILAR:
1- ... / ...
2- ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: Av. ... / ... Bakanlığı ile aynı yerde
DAVALI YANINDA MÜDAHİL: ... Anonim Şirketi
VEKİLİ: Av. ...
DAVANIN KONUSU: Davacı tarafından, 30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespitine ilişkin, 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI: Davacı tarafından, dava konusu alanın İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı’nda “Ağaçlandırılacak Alan” ve “Tarım Alanı” olarak belirlenen bölgede yer aldığı, sanayiye yönelik ciddi bir üretim ve depolama faaliyetinin yürütüleceği alanın çevresinde yaşayan nüfusun, çevre ve halk sağlığı sorunları ile karşı karşıya kalması muhtemel olduğundan, serbest bölgenin tespitinden önce çevre ve halk sağlığı yönünden gerekli inceleme ve araştırmaların yapılmamış olmasının önemli bir eksiklik olduğu, dava konusu alanın, 21/01/2017 tarih ve 29955 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/9620 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Menemen Ovası (Gediz) büyük ova koruma alanı olarak belirlenen bölgenin içinde kaldığı, söz konusu alanın büyük ova ve verimli tarım topraklarını olumsuz etkileyeceği, ayrıca bölgenin Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde ve etki alanında bulunduğu, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’ne göre tampon bölgede serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilemeyeceği, serbest bölge ilanından önce çevresel etki değerlendirmesi yaptırılmasının gerekli ve zorunlu olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI: Davalı idareler tarafından, Ege Serbest Bölgesinin %100, İzmir Serbest Bölgesinin ise %87 doluluk oranına ulaşması sebebiyle yatırımcılar tarafından yeni bir bölge kurulmasının talep edildiği, ihale süreçlerinin devam etmesi sebebiyle henüz bölge kurucu ve işleticisi şirketin bulunmadığı, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığı, bu nedenle davaya konu kararın yayımı tarihinde hangi yatırımların yapılacağı henüz belli olmadığından ÇED raporu alınmasının da mümkün olmadığı, bölgede faaliyet gösterecek yatırımcılar için yatırım projesi öncesi ÇED olumlu raporu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınacağı, dava konusu alanın, İzmir Serbest Bölgesine komşu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, 1997’den bu yana faaliyet gösteren İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik şekilde, alanın kuzeyinde ve güneyinde kentsel gelişme alanı kullanım kararı verilmesi yönünden konu dikkate alındığında, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının gerçeği yansıtmadığı, serbest bölgede gerçekleştirilecek faaliyet ve yatırımların henüz netlik kazanmadığı, alım-satım, depolama ve hizmet faaliyetlerinin çevre ve halk sağlığına etkisinin minimum olduğu, serbest bölge olarak belirlenen alanın Menemen Ovası sınırları içinde kalmasından dolayı tarım dışı faaliyette bulunulması hususunda gerekli süreçlerin işletildiği, kararın yalnızca serbest bölgenin yer ve sınırlarını belirlediği, bölgede gerçekleştirilecek faaliyetler ve arazi kullanımına ilişkin herhangi bir tasarrufta bulunmadığı, bölge kurucu ve işleticisi şirketin yetkilendirilmesi sonrasında uygulamaya konulacak olan mekânsal yönetim planında da çevresel etkilerin giderilmesini ve serbest bölge faaliyetinin mevzuatın öngördüğü sınırlar içinde yapılmasını teminen yatırım projelerinin plana uygunluğunun aranacağı, Sulak Alanlar Yönetmeliği uyarınca tampon bölgede, serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilmeyeceği, bu hususa Menemen Belediyesi’nce yayımlanan ihale ilanında da yer verildiği ileri sürülerek yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ: Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ: Dava; davacı tarafından, 30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, İzmir İli sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespitine ilişkin, 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu alanın İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı’nda “Ağaçlandırılacak Alan” ve “Tarım Alanı” olarak belirlenen bölgede ve Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içerisinde yer aldığı, sanayiye yönelik ciddi bir üretim ve depolama faaliyetinin yürütüleceği alanın çevresinde yaşayan nüfusun, çevre ve halk sağlığı sorunları ile karşı karşıya kalması muhtemel olduğundan, serbest bölgenin tespitinden önce çevre ve halk sağlığı yönünden gerekli inceleme ve araştırmaların yapılmamış olmasının önemli bir eksiklik olduğu, dava konusu alanın, 21/01/2017 tarih ve 29955 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/9620 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Menemen Ovası (Gediz) büyük ova koruma alanı olarak belirlenen bölgenin içinde kaldığı, söz konusu alanın büyük ova ve verimli tarım topraklarını olumsuz etkileyeceği, ayrıca bölgenin Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde ve etki alanında bulunduğu, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’ne göre tampon bölgede serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilemeyeceği, serbest bölge ilanından önce çevresel etki değerlendirmesi yaptırılmasının gerekli ve zorunlu olduğu ileri sürülerek dava konusu işlemin iptali istenilmektedir.
3218 Sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun; 1. maddesinde;" (Değişik: 12/11/2008 - 5810/1 mad.) Bu Kanun; ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi, yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili hususları kapsar.", hükmü, Yetki başlıklı 2. maddesinde; " Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir. Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verilir." hükmü yer almaktadır.
Çevre Kanununun 10. maddesinde; "Çevresel etki değerlendirilmesi: (Değişik: 26/4/2006-5491/7 md.) Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. (İptal üçüncü fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 15/1/2009 tarihli ve E.:2006/99, K.:2009/9 sayılı Kararı ile.) Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." düzenlemesi,
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 7. maddesinde; "Çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler: (1) Bu Yönetmeliğin;
a) Ek-1’deki listede yer alan projelere,
b) "ÇED Gereklidir" kararı verilen projelere,
c) Kapsam dışı değerlendirilen veya kanunen muafiyeti bulunan projelere ilişkin kapasite artırımı ve/veya alan genişletilmesinin planlanması halinde, mevcut proje kapasitesi ve kapasite artışları toplamı ile birlikte projenin yeni kapasitesinin Ek-1’deki listede yer aldığı projelere, ÇED raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliğinin 8. maddesinde; "Üstyapı Tesisleri: (Değişik: RG-27/03/2001-24355) Bölge için tahsis edilen Hazineye veya mülkiyeti bir kamu kuruluşuna ait arazi Genel Müdürlük tarafından üzerine üst yapı yapılmak üzere İşletici veya B.K.İ.’ne bir sözleşme ile tamamen veya kısmen kiralanabileceği gibi, faaliyet ruhsatı verilmesi uygun bulunan gerçek veya tüzel kişilere de bir sözleşme ile kiralanabilir.
Bölgedeki bina ve tesisler; işletici veya B.K.İ.’nin yanında, kullanıcılar tarafından da yaptırılabilir. Söz konusu bina ve tesisler diğer kullanıcılara kiraya verilebilir, devredilebilir veya mülkiyeti B.K.İ. ya da kullanıcılara ait olması durumunda satılabilir.
(Ek fıkra: RG-25/4/2020-31109) 25 inci maddenin (b) bendi hükmü saklı kalmak kaydıyla, işletici veya B.K.İ., sahibi bulunduğu faaliyet ruhsatları kapsamında kullanmak üzere, Hazineye ait arazi, bina veya tesisleri Bölge Müdürlüğünden kiralayabilir. Hazineye ait arazi, bina veya tesislerin işletici veya B.K.İ. tarafından kiralanması ve uygulanacak tarifeye ilişkin hususlar işletme veya kuruluş ve işletme sözleşmelerinde ayrıca düzenlenir.
(Değişik fıkra: RG-22/4/2010-27560) İnşaat aşamasındaki tüm onay ve denetim işleri Bölge Müdürlüğü tarafından yapılır. Söz konusu onay ve kontrollük hizmetleri Bölge Müdürlüğünce İşletici veya B.K.İ.’ye de yaptırılabilir. Ancak, özellik arz eden tesislerin inşaat projeleri Genel Müdürlüğün uygun görüşüne istinaden Bölge Müdürlüğünce onaylanır.
Faaliyet ruhsatı verilmesi uygun görülenler, İşletici veya B.K.İ. ile kira veya satış sözleşmesi yaparlar, Bölge Müdürlüğünce onaylanan bu sözleşmeyi müteakiben Genel Müdürlükçe faaliyet ruhsatı düzenlendikten sonra, bölgede yatırım faaliyetine başlayabilirler. Bina veya tesis yaptıracak kullanıcılar, projelerini hazırlayıp üst yapı taahhütlerini yerine getirdikten sonra “İskan Ruhsatı” almak üzere Bölge Müdürlüğüne başvururlar. İskan ruhsatının verilmesiyle yatırım aşaması tamamlanarak işletme dönemine geçilmiş olur.
Faaliyet ruhsatı müracaat formunda belirtilen proje ve inşaatın, belirtilen süreler içerisinde tamamlanması gerekir. Bu süreler faaliyet ruhsatında belirtilen işletme süresine ilave edilir. Ancak, proje ve inşaatın kabul edilebilir zorunlu nedenlerle süresi içerisinde tamamlanamaması halinde 54 üncü madde hükmüne istinaden ek süre verilebilir. Ek süreler faaliyet ruhsatı süresine ilave edilmez.
Kullanıcılar, kiralanan veya satın alınan arazide inşa edilecek bina veya tesisin inşaatı tamamlanmadan (iskan ruhsatı almadan) Bölge Müdürlüğünden “Geçici İskan Ruhsatı” alarak binalarında veya kiraladıkları bir başka işyerinde ticari faaliyete başlayabilirler. Bu takdirde geçici iskan ruhsatı aldıkları veya kapalı alan kiraladıkları tarihte işletme dönemi başlamış kabul edilir.
Açık alan kiralanarak yapılan üst yapılar ilk kullanıcıya tanınan faaliyet ruhsatı süresini aşmamak kaydıyla Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer bir kullanıcıya devredilebilir.
(Değişik dokuzuncu fıkra: RG-9/2/2023-32099) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde İşletici, B.K.İ. ve kullanıcılar tarafından inşa ettirilen bina ve tesisler, Faaliyet Ruhsatı süresinin sona ermesi veya Faaliyet Ruhsatının iptali halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın Hazineye intikal eder. Aynı üstyapıda birden fazla Faaliyet Ruhsatı ile faaliyet gösterilmesi halinde Hazineye intikal, üstyapının bağlı olduğu Faaliyet Ruhsatının süresinin sona ermesi veya iptali ile gerçekleşir. Hazineye intikal eden bina ve tesisler Bakanlığın tasarrufuna geçer. Söz konusu bina ve tesislerin kullanılır halde devredilmesi esastır. İşletici/B.K.İ. ile Bölge Müdürlüğü bu hususta gerekli tedbirleri birlikte alırlar.
(Ek fıkra: RG-25/4/2020-31109) Kullanıcılar, Hazineye intikal eden üstyapıları ruhsat süresince toplu bir bedel karşılığında kullanabilir. Buna ilişkin usul ve esaslar ile bölgedeki üstyapıların, yenisi yapılmak üzere yıkılmasına ilişkin usul ve esaslar Genel Müdürlükçe belirlenir ve Bakanlığın internet sitesinde yayımlanır.
(Ek fıkra: RG-22/4/2010-27560) Kanun hükümleri uyarınca, serbest bölgelerde faaliyette bulunan yatırımcı kullanıcılar lehine, serbest bölge sınırları içerisinde bulunan Hazinenin özel mülkiyetindeki arazi, arsa ve binalar üzerinde 49 yıla kadar irtifak hakkı tesis edilmesi ve devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler üzerinde ise aynı süre ile kullanma izni verilmesi mümkündür. Bu işlemlere ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı ile (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlık tarafından ortaklaşa hazırlanacak ve (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlıkça çıkarılacak tebliğ ile belirlenir.
(Ek fıkra: RG-26/01/2007-26415) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde, hazine arazisi kiralamak suretiyle üzerine üst yapı tesis eden kullanıcılara, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanuna göre satış yapılabilir.
(Ek fıkra: RG-26/01/2007-26415) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde satın almış olduğu arazide yaptırdığı iş yerinde faaliyette bulunan kullanıcılar, faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde yeni bir faaliyet ruhsatı alabilirler. Bu kullanıcılar, faaliyetlerine son vermeleri veya faaliyet ruhsatlarının (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlıkça iptal edilmesi halinde arazileri ile üzerindeki bina ve tesislerini Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer gerçek veya tüzel kişilere satabilirler.
Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde, kiraladığı arazi üzerinde bina ve tesis yaptıran kullanıcıların faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde, arazi kira sözleşmesinde üst yapıların devri için belirtilen süreyi aşmamak kaydıyla adlarına yeni bir ruhsat düzenlenebilir. Kira sözleşmesinde belirtilen bu sürenin sona ermesi halinde inşa ettirilen bina ve tesisler B.K.İ.’ye intikal eder. Bu kullanıcılar, faaliyet ruhsatı süresi içinde faaliyetlerine son vermeleri veya faaliyet ruhsatlarının iptali halinde bina ve tesislerinin kullanım hakkını sözleşme süresi sonuna kadar Genel Müdürlüğün uygun göreceği bir gerçek veya tüzel kişiye devredebilirler. Aksi takdirde, bina ve tesisler B.K.İ.’ye intikal eder.
Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde satın aldığı arazide yaptırdığı işyerinde faaliyette bulunan kullanıcılar, faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde yeni bir faaliyet ruhsatı alabilirler. Bu kullanıcılar, faaliyetlerine son verilmesi veya faaliyet ruhsatlarının iptal edilmesi halinde arazileri ile üzerindeki bina ve tesislerini Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer bir gerçek veya tüzel kişiye satabilirler.
(Değişik cümle: RG-25/4/2020-31109) Bölgede inşa edilecek üstyapıların tabi olacağı yapı ve inşa esasları ile bölge arazisinin kullanımına ilişkin mekânsal yönetim planları her bölge için Genel Müdürlükçe belirlenir. Bölge faaliyete geçmeden önce inşa edilecek üst yapılara ilişkin projeler Genel Müdürlükçe onaylanır." şeklinde düzenlenmiştir.
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin, " Tampon Bölgede Uygulama Esasları" başlıklı 24/a maddesinde; "(1) Bu bölgede; a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez. (Ek cümle: RG-23/10/2019-30927) Sulak alanı destekleyen tarımsal üretim temelli organize sanayi bölgeleri Genel Müdürlüğün iznine tabidir" kuralı yer almaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu edilen işlemin gerekçesinde, yabancı yatırımların ülkemize çekilmesinde önemli bir rol üstlenen serbest bölgelerin lojistik avantajları ve yatırımcıya sundukları altyapısı tamamlanmış hazır araziler ile üretim kapasitesinin geliştirilmesi, ihracatın ve istihdamın artırılması noktasında ülke ekonomisine önemli katkılar sunduğu, bölgede yer alan Ege, İzmir ve Batı Anadolu Serbest Bölgesine yatırımcıların yoğun ilgisinin bulunduğu, Ege ve İzmir Serbest Bölgelerinin kapasitelerinin dolmuş olduğu, dava konusu alan için Menemen Belediyesi tarafından, mülkiyeti kendilerine ait olan arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulundukları, yapılan inceleme sonucunda bu alanda yeni serbest bölgenin kurulması halinde İzmir İlinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısının olacağının değerlendirildiği, kroki ve koordinat listesinde yer ve sınırları gösterilen İzmir İli, Menemen İlçesi, Maltepe Mahallesinde bulunan alanın serbest bölge olarak belirlenmesi kararı alındığı, bu karar ile sadece serbest bölgenin yer ve sınırlarının belirlendiği, bölge dahilinde yapılacak faaliyet ve yatırım projelerini belirleyici bir işlem olmadığı, sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın 1997 yılından beri bölgede faaliyet gösteren mevcut İzmir Serbest bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin tarım alanı ve sulak alanda kaldığı, Menemen -Gediz Ovası sınırlarında olduğu, ancak 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunun uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığınca gerekli iznin verildiği anlaşılmaktadır.
Davalı idareler tarafından, Ege Serbest Bölgesinin %100, İzmir Serbest Bölgesinin ise %87 doluluk oranına ulaşması sebebiyle yatırımcılar tarafından yeni bir bölge kurulmasının talep edildiği, ihale süreçlerinin devam etmesi sebebiyle henüz bölge kurucu ve işleticisi şirketin bulunmadığı, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığı, bu nedenle davaya konu kararın yayımı tarihinde hangi yatırımların yapılacağı henüz belli olmadığından ÇED raporu alınmasının da mümkün olmadığı, bölgede faaliyet gösterecek yatırımcılar için yatırım projesi öncesi ÇED olumlu raporu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınacağı, dava konusu alanın, İzmir Serbest Bölgesine komşu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, 1997’den bu yana faaliyet gösteren İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik şekilde, alanın kuzeyinde ve güneyinde kentsel gelişme alanı kullanım kararı verilmesi yönünden konu dikkate alındığında, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının gerçeği yansıtmadığı, serbest bölgede gerçekleştirilecek faaliyet ve yatırımların henüz netlik kazanmadığı, alım-satım, depolama ve hizmet faaliyetlerinin çevre ve halk sağlığına etkisinin minimum olduğu, serbest bölge olarak belirlenen alanın Menemen Ovası sınırları içinde kalmasından dolayı tarım dışı faaliyette bulunulması hususunda gerekli süreçlerin işletildiği, kararın yalnızca serbest bölgenin yer ve sınırlarını belirlediği, bölgede gerçekleştirilecek faaliyetler ve arazi kullanımına ilişkin herhangi bir tasarrufta bulunmadığı, bölge kurucu ve işleticisi şirketin yetkilendirilmesi sonrasında uygulamaya konulacak olan mekânsal yönetim planında da çevresel etkilerin giderilmesi ve serbest bölge faaliyetinin mevzuatın öngördüğü sınırlar içinde yapılmasını teminen yatırım projelerinin plana uygunluğunun aranacağı, Sulak Alanlar Yönetmeliği uyarınca tampon bölgede, serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilmeyeceği, bu hususa Menemen Belediyesi’nce yayımlanan ihale ilanında da yer verildiği ileri sürülmektedir.
Serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığından, ilk aşamada bölgede hangi yatırımların yapılacağının belli olmaması nedeniyle yukarıda yer verilen Çevre Kanunun 10. maddesi ve ÇED Yönetmeliğinin 7. maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; ÇED raporunun proje bazında hazırlanacağı kural altına alınmış olduğundan bu aşamada ÇED raporu alınamayacağı, gerçekleştirilecek faaliyetlerin ve yapılacak yatırımların henüz netlik kazanmadığı, yatırım projelerine göre ÇED raporlarına ihtiyaç duyulacağı, çevre ve halk sağlığı değerlendirmelerinin yatırım ve faaliyet alanına göre değerlendirileceği, dava konusu alanın Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde yer alması nedeniyle de; sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın 1997 yılından beri bölgede faaliyet gösteren mevcut İzmir Serbest bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin tarım alanı ve sulak alanda kaldığı, Menemen -Gediz Ovası sınırlarında olduğu, ancak 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunun uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığınca gerekli iznin verildiği, bölgede mevzuat uyarınca, katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nde izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmeyeceğinden Menemen Belediyesinin 11/04/2022 tarihli ihale ilanında da bu durumun belirtildiği, dolayısıyla sanayi yatırımı yapılamayacağı sonucuna ulaşıldığı, dava konusu edilen 6318 sayılı karar ile sınırları belirlenen Menemen serbest bölgesinin, mevcut İzmir Serbest Bölgesinin sınır komşusu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının ispatlanamadığı, bu nedenle davacı iddiaları işlemi sakatlar nitelikte görülmediğinden dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve karara ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespit edilmesi üzerine, davacı Oda tarafından, anılan kararın iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE
GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun;
"Amaç ve kapsam:" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun; ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi, yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili hususları kapsar.";
"Yetki:" başlıklı 2. maddesinde, "Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir.
Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verilir.";
"Bölgenin düzenlenme esasları:" başlıklı 5. maddesinde, "Serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesisler Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre sağlanabilir. Cumhurbaşkanı bu arazi ve tesislerin acele kamulaştırılmasını kararlaştırabilir. Arazi ve tesislerin kamulaştırılmasında kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanması Cumhurbaşkanınca kararlaştırılabilir.
Yerli veya yabancı gerçek veya tüzel kişiler Ekonomi Bakanlığından ruhsat almak kaydıyla serbest bölgelerde faaliyette bulunabilirler. Serbest bölgelerde faaliyette bulunan yatırımcı kullanıcılara Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan arazi, arsa ve binalar kiralanabilir veya bunlar üzerinde 49 yıla kadar irtifak hakkı tesis edilebilir. Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ile bunlar üzerinde bulunan bina ve tesisler kiralanabilir veya aynı süre ile kullanma izni verilebilir. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanımına tahsis edilen arazi ve binalar için Milli Savunma Bakanlığının görüşü alınır. Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde kullanıcı niteliğini haiz olmayan mülk sahipleri, aidat ve benzeri bölge katılım bedelleri bakımından kullanıcılarla aynı mali yükümlülüklere tabidir.
Serbest bölgede arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullanılmasıyla ilgili diğer bütün izinler ve ruhsatlar bölge müdürlüğünce verilir ve denetlenir.
Serbest bölgelerin asayiş hizmetleri polis tarafından yerine getirilir.";
"Uygulama yönetmeliği:" başlıklı 13. maddesinde, "Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan konularla, serbest bölgelerde faaliyette bulunacak işleticilerin teşekkül tarzı, görev, yetki ve sorumlulukları, bu işleticilere ve kullanıcılara verilecek, faaliyet ruhsatları ve iptali, bunların sınai ve ticari sicillerinin tutulması, hesaba yapacakları ödemeler, serbest bölge ile ilgili faaliyetlerin tabi olacağı esaslar, bölgelere giriş için verilecek izin belgesi ile görev kartları, ikamet izni ve çalışma esasları ve serbest bölgelerin işletilmesine dair diğer hususlar yönetmelikle düzenlenir." hükümleri yer almaktadır.
10/07/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Ticaret Bakanlığının teşkilat ve görevlerinin düzenlendiği Onaltıncı Bölümünün "Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü" başlıklı 450. maddesinde, "(1) Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Kalkınma planları ve yıllık programlar çerçevesinde yurtiçi ve yurtdışında serbest bölgeler, lojistik serbest bölgeleri, ihtisas serbest bölgeleri ve özel bölgelerin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi ve desteklenmesi ile ilgili ilke ve politikaların tespiti konusunda çalışmalar yapmak, araştırma, planlama ve koordinasyon faaliyetlerini yürütmek,
b) 6/6/1985 tarihli ve 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ve buna ilişkin mevzuat çerçevesinde düzenlemeler yapmak, bunları uygulamak ve uygulanmasını sağlamak,
c) Serbest bölgelerin sevk ve idaresi ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek ve yürütülmesini sağlamak,
ç) Serbest bölgelerde yapılabilecek üretim, alım-satım, depolama, kiralama, montaj-demontaj, bakım-onarım, kıyı bankacılığı, bankacılık, sigortacılık, finansal kiralama ve diğer faaliyet konularını belirlemek,
d) Serbest bölgelerde faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilere faaliyet ruhsatı vermek, bunların süresini uzatmak veya bunları iptal etmek,
e) Serbest bölgelerin elektrik, su, doğalgaz ve benzeri altyapı yatırımlarının yapılması ve işletilmesi ile serbest bölge hizmetlerinin görülmesine ilişkin işletme sözleşmelerini akdetmek, feshetmek, bu sözleşmelerin süresini belirlemek ve uzatmak,
f) Serbest bölge arazi, bina ve tesislerinin kiralanması veya sair suretle kullanıma verilmesi ile yıkım ve yeniden inşasına ilişkin usul ve esasları belirlemek ve uygulamak,
g) Serbest bölge işleticileri ile serbest bölgelerde faaliyette bulunacak firmalara diğer kurum ve kuruluşlar tarafından sağlanan Devlet desteklerinin dışında, serbest bölge destek programlarını hazırlamak, uygulamak ve diğer kurum ve kuruluşlar eliyle uygulanmasını sağlamak,
ğ) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.";
"Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde, "(1) Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükümleri yer almaktadır.
Serbest Bölgelerin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi ve 3218 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile oluşturulan Özel Hesabın tahsilat ve harcama esasları ile bu Özel Hesaba ilişkin diğer hususları düzenlemek amacıyla hazırlanarak 10/03/1993 tarih ve 21520 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliğinin;
"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde;
"(1) Bu Yönetmelikte geçen;
...
f) Bölge Kurucu ve İşleticisi (B.K.İ.): Yeni bir serbest bölge kurulması için gerekli olan yatırımları ya da mevcut bir serbest bölgenin altyapısının yenilenmesi, iyileştirilmesi veya bölgede ihtiyaç duyulan yeni yatırımları, Bakanlık ile akdedilecek sözleşmelerle belirlenecek yatırım taahhütleri kapsamında yapmak ve bu bölgeyi işletmek üzere Cumhurbaşkanınca yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşu, yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişilerini,
...
h) Faaliyet Ruhsatı: Serbest Bölgede faaliyette bulunma ruhsatını,
...
m) İşletici: Serbest Bölgeyi işleten kamu kurum ve kuruluşunu, yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişileri,
...
o) Kullanıcı: Faaliyet Ruhsatı alan ve Serbest Bölgede belli bir işyeri bulunan gerçek veya tüzel kişiyi,
... ifade eder.";
"Serbest Bölge Müdürlüklerinin Görev ve Yetkileri" başlıklı 5. maddesinde,
"Serbest bölge müdürlükleri, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 465 inci maddesi uyarınca doğrudan Bakanlığa bağlıdır.
Serbest Bölge Müdürlüklerinin görev ve yetkileri şunlardır:
a) Bölge arazisinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullanılmasıyla ilgili bütün ruhsatları vermek, ...";
"Bölgenin Sınırları" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, "Bölgenin sınırları, bölgenin kurulmasına ilişkin Cumhurbaşkanı Kararında belirtilen sınırlardır.";
"Üstyapı Tesisleri" başlıklı 8. maddesinde, "Bölge için tahsis edilen Hazineye veya mülkiyeti bir kamu kuruluşuna ait arazi Genel Müdürlük tarafından üzerine üst yapı yapılmak üzere İşletici veya B.K.İ.’ne bir sözleşme ile tamamen veya kısmen kiralanabileceği gibi, faaliyet ruhsatı verilmesi uygun bulunan gerçek veya tüzel kişilere de bir sözleşme ile kiralanabilir. ...";
"Bölgelerdeki Faaliyet Konuları" başlıklı 10. maddesinde, "Serbest Bölgelerde, Yüksek Planlama Kurulu'nca (Y.P.K.) uygun görülecek her türlü sınai, ticari ve hizmetle ilgili faaliyetler yapılabilir.";
"Faaliyet Ruhsatının Verilmesi" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında, "Bölgede faaliyette bulunmak isteyen gerçek veya tüzel kişiler, “Faaliyet Ruhsatı” almak için “Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formu”nu Bölge Müdürlüğüne doğrudan teslim edebilecekleri gibi taahhütlü olarak posta yoluyla da gönderebilir. “Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formu”nun doldurulup yukarıda belirtilen şekilde verilmesi ve Faaliyet Ruhsatı müracaat ücretinin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdindeki Serbest Bölgeler Özel Hesabına yatırılmasıyla müracaat yapılmış olur." düzenlemeleri yer almaktadır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun;
"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamaktır.";
"Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde,
"Bu Kanunda geçen terimlerden;
Çevre: Canlıların yaşamları boyunca ilişkilerini sürdürdükleri ve karşılıklı olarak etkileşim içinde bulundukları biyolojik, fiziksel, sosyal, ekonomik ve kültürel ortamı,
Çevre korunması: Çevresel değerlerin ve ekolojik dengenin tahribini, bozulmasını ve yok olmasını önlemeye, mevcut bozulmaları gidermeye, çevreyi iyileştirmeye ve geliştirmeye, çevre kirliliğini önlemeye yönelik çalışmaların bütününü,
Çevre kirliliği: Çevrede meydana gelen ve canlıların sağlığını, çevresel değerleri ve ekolojik dengeyi bozabilecek her türlü olumsuz etkiyi,
Sürdürülebilir çevre: Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fizikî vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini,
Sürdürülebilir kalkınma: Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi,
...
Sulak alan: Doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gelgit hareketlerinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, başta su kuşları olmak üzere canlıların yaşama ortamı olarak önem taşıyan bütün sular, bataklık, sazlık ve turbiyeler ile bu alanların kıyı kenar çizgisinden itibaren kara tarafına doğru ekolojik açıdan sulak alan kalan yerleri,
Biyolojik çeşitlilik: Ekosistemlerin, türlerin, genlerin ve bunlar arasındaki ilişkilerin tamamını,
Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi,
...
Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları,
Proje tanıtım dosyası: Gerçekleşmesi plânlanan projenin yerini, özelliklerini, olası olumsuz etkilerini ve öngörülen önlemleri içeren, projeyi genel boyutları ile tanıtan bilgi ve belgeleri içeren dosyayı,
...
Bakanlık: Çevre ve Şehircilik Bakanlığını,
ifade eder.";
"Çevresel etki değerlendirilmesi" başlıklı 10. maddesinde,
"Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.
Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." hükümleri yer almaktadır.
Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esasları düzenlemek amacıyla, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 10. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 29/07/2022 tarihli ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin;
"Yetki" başlıklı 5. maddesinde,
"(1) Bu Yönetmeliğe tabi projeler hakkında "ÇED Olumlu", "ÇED Olumsuz", "ÇED Gereklidir" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Ancak Bakanlık gerekli gördüğü durumlarda "ÇED Gereklidir" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararının verilmesi konusundaki yetkisini, sınırlarını belirleyerek il müdürlüğüne devredebilir.
(2) Bu Yönetmelik hükümlerine göre karar (ÇED Olumlu/ÇED Gerekli Değildir) tesis edilmeden önce;
a) Projenin gerçekleştirilmesinin ilgili mevzuat bakımından uygun olmadığının tespiti halinde, ÇED süreci aşamasına bakılmaksızın sonlandırılır. ÇED sürecinin sonlandırıldığı Bakanlık ve il müdürlüğü internet sayfasından ilan edilir.
b) Proje sahibi veya yetkili temsilcisinin talep etmesi halinde ÇED süreci, aşamasına bakılmaksızın sonlandırılır. ÇED sürecinin sonlandırıldığı Bakanlık ve il müdürlüğü tarafından internet sayfasından ilan edilir.";
"Çevresel etki değerlendirmesi başvuru dosyası, çevresel etki değerlendirmesi raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlama yükümlülüğü" başlıklı 6. maddesinde,
"(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki bir projeyi gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişiler; Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeleri için; ÇED Başvuru Dosyasını ve ÇED Raporunu, Çevresel Etkileri Ön İnceleme ve Değerlendirmeye Tabi Projeleri için de Proje Tanıtım Dosyasını, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara hazırlatmak, ilgili makama sunulmasını sağlamak ve proje kapsamında verdikleri taahhütlere uymakla yükümlüdürler.
(2) Kamu kurum/kuruluşları, bu Yönetmelik hükümlerinin yerine getirilmesi sürecinde proje sahiplerinin veya Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların isteyeceği konuya ilişkin her türlü bilgi, doküman ve görüşü vermekle yükümlüdürler.
(3) Bu Yönetmeliğe tabi projeler için "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili teşvik, onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez, proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Ancak bu durum söz konusu teşvik, onay, izin ve ruhsat süreçlerine başvurulmasına engel teşkil etmez.";
"Çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler" başlıklı 7. madesinde,
"Bu Yönetmeliğin;
a) Ek-1’deki listede yer alan projelere,
b) "ÇED Gereklidir" kararı verilen projelere,
c) Kapsam dışı değerlendirilen veya kanunen muafiyeti bulunan projelere ilişkin kapasite artırımı ve/veya alan genişletilmesinin planlanması halinde, mevcut proje kapasitesi ve kapasite artışları toplamı ile birlikte projenin yeni kapasitesinin Ek-1’deki listede yer aldığı projelere,
ÇED raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemeleri yer almaktadır.
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Tampon Bölgede Uygulama Esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Bu bölgede; a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarında hukuka uygunluk denetiminin, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yapılacağı öngörülmüştür.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanının yetkili olduğu, serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verileceği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, Menemen Belediyesi tarafından, İzmir ili, Menemen ilçesi, ... Mahallesinde bulunan... (eski ...) parsel sayılı, mülkiyeti kendilerine ait olan 1.501.130,06 metrekare yüz ölçümlü arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulunulmuştur. Davalı Bakanlık tarafından yapılan inceleme sonucunda, uyuşmazlık konusu alanda yeni bir serbest bölgenin kurulmasının İzmir ilinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısı olacağının değerlendirilmesi üzerine davalı Bakanlığın ... tarihli ve ... sayılı yazısı ile ekinde karar taslağı, gerekçe, kroki ve koordinat listesi sunularak söz konusu alanın serbest bölge olarak ilan edilmesi Cumhurbaşkanlığına teklif edilmiştir. Bilahare, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile Karar ekli kroki ve koordinat listesinde yer ve sınırları gösterilen uyuşmazlığa konu alan serbest bölge olarak ilan edilmiştir.
Buna göre, yukarıda özetlenen mevzuatta öngörülen yetkili merci olan Cumhurbaşkanlığı tarafından, usuli gerekliliklerin tamamlanmasını müteakip tesis edilen dava konusu işlemde yetki ve şekil yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İdari işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç olan idari işlemin amaç unsurunun her zaman "kamu yararı" olması gerekmektedir.
Ticaret Bakanlığı Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünce düzenlenen teklif gerekçesinde; ülkemizin önemli üretim ve ticaret merkezlerinden olan İzmir ilindeki endüstriyel ve ticari faaliyetleri ihracata yönlendirmek, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek amaçları doğrultusunda kurulmuş olan Gaziemir ilçesindeki Ege Serbest Bölgesi'nin ve Menemen ilçesindeki İzmir Serbest Bölgesi'nin faaliyetlerini sürdürmekte olduğu, 2016 yılı Ağustos ayında yaklaşık 293 bin metrekare genişleme alanının bölgeye dahil edilmesi ile 2,5 milyon metrekare büyüklüğe ulaşan Ege Serbest Bölgesi'nde, genişleme alanı da dahil olmak üzere yeni yatırımcılara tahsis edilebilecek boş arazi kalmadığı, İzmir Serbest Bölgesi'nde ise doluluk oranının %87'ye ulaşması nedeniyle, büyük yatırımcıların yatırım taleplerine uygun nitelikte arazi belirlenmesinde güçlük çekildiği bilgileri yer almıştır.
Bu itibarla, Ege ve İzmir Serbest Bölgelerinin kapasitelerinin dolmuş olduğu, uyuşmazlık konusu alan için Menemen Belediyesi tarafından, mülkiyeti kendilerine ait olan arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulunulduğu, yapılan inceleme sonucunda bu alanda yeni serbest bölgenin kurulması halinde İzmir ilinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısının olacağının değerlendirildiği görüldüğünden, kamu yararı amacıyla hazırlandığı açık olan dava konusu Kararda amaç unsuru yönüyle hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Öte yandan, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığından, ilk aşamada bölgede hangi yatırımların yapılacağının belli olmadığı gibi bölge kurucu ve işleticisi şirket de daha sonra yapılacak ihale sonucunda belirlenmektedir. Nitekim, 29/05/2024 tarihli ve 32560 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararı ile müdahil şirket bölge kurucu ve işleticisi olarak belirlenmiş ve 30 yıl süreyle yetkili kılınmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Karar ile sadece serbest bölgenin yer ve sınırlarının belirlendiği, bölge dahilinde yapılacak faaliyet ve yatırım projelerinin bu aşamada belirli olmadığı, faaliyet ruhsatlarının serbest bölge ilanı sonrasında yapıldığı, sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin bir kısmının Gediz Deltası Sulak Alanı (Ramsar Alanı) tampon bölgesinde kaldığı, ancak Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca, tampon bölgede serbest bölge kurulmasının değil, yalnızca serbest bölge sanayi alanı kurulmasının yasak olduğu, nitekim Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı yazısıyla, uyuşmazlığa konu alanda serbest bölge sanayi alanı kurulamayacağı, ancak adı geçen Yönetmeliğin Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin yapılabileceği yolunda görüş bildirildiği, bu hususun faaliyet ve yatırım projeleri ile Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) ve faaliyet ruhsatı başvuruları aşamasında değerlendirileceğinin tabii olduğu; yine uyuşmazlık konusu alanın bir kısmının kuru marjinal tarım arazisi niteliğinde olduğu ve Menemen Ovası büyük ova koruma alanı içerisinde kaldığı, ancak 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (b) bendi uyarınca, İzmir İl Toprak Koruma Kurulunun... tarihli ve ... sayılı toplantısında alanın amaç dışında kullanılmasının uygun görülmesi üzerine, Tarım ve Orman Bakanlığınca faaliyet için kamu yararı kararı ile alanın tarım dışı amaçla kullanımına izin verildiği anlaşılmaktadır.
Bunun yanı sıra, her ne kadar davacı tarafından, uyuşmazlık konusu alana ilişkin ÇED raporu alınması gerektiği ileri sürülmüş ise de, yukarıda yer verilen Çevre Kanunu'nun 10. maddesi ve ÇED Yönetmeliğinin 7. maddesi hükümlerine göre ÇED raporunun proje bazında hazırlanacağı dikkate alındığında, karar tarihi itibarıyla ÇED raporu alınmasının hukuken mümkün olmadığı, gerçekleştirilecek faaliyetlerin ve yapılacak yatırımların henüz netlik kazanmadığı, yatırım projelerine göre ÇED raporlarına ihtiyaç duyulacağı, çevre ve halk sağlığı değerlendirmelerinin yatırım ve faaliyet alanına göre değerlendirileceği ve yapılacak yatırımlar için "ÇED Olumlu Belgesi" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararı alınmasının gerekeceği anlaşıldığından, davacının anılan iddiasına da itibar edilmemiştir.
Sonuç itibarıyla, dava konusu Karar'ın, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik şeklinde tezahür eden kamu yararı amacına uygun olduğu gibi ulusal ve uluslararası mevzuatta yer alan sağlıklı çevrede yaşama hakkı, sulak alanlar ile tarım alanlarının korunmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesi amacına da aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Gerek yargısal kararlarda gerekse öğretide idari işlemin sebep unsuru, işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanımlanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup, işlemin bir tür gerekçesidir.
Dava konusu işlemin, Menemen Belediyesinin mülkiyeti kendilerine ait olan 1.501.130,06 metrekare büyüklüğündeki arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle davalı Ticaret Bakanlığına başvurusu üzerine başlayan süreçte, Ticaret Bakanlığı Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünce, yapılan inceleme, kurum ve kuruluşların görüşleri ve İzmir ili çevresindeki serbest bölge ihtiyacı dikkate alınarak yeni bir serbest bölge kurulması yolunda yasal koşulların oluştuğu görüşüyle Cumhurbaşkanlığına sunulması sonucu tesis edilmesi karşısında, meşru, makul ve yeterli hukuki gerekçesinin olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde sebep unsuru yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bir idari işlemin konu unsuru ise, o işlemin hukuk aleminde yaptığı etki ve doğurduğu hukuki sonuç veya hüküm olarak ifade edilmektedir. İşlemin konusu, onun içeriğidir. İşlemin konusunun hukuka ve genel ahlaka aykırı olmaması, ayrıca imkansız bulunmaması gerekir.
İptali istenilen işlemin konusunu, İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespit edilmesi oluşturduğundan, bu hâliyle dava konusu düzenlemenin konu unsuru yönünden de hukuka uygun bulunduğu anlaşılmıştır.
Bu durumda, ulaşım imkanları yönünden önemli ve avantajlı bir konumda bulunan, İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik konumdaki uyuşmazlık konusu alanın, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölge olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, yine aşağıda ayrıntısı gösterilen toplam... TL müdahil yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı yanında müdahile verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı idare yanında müdahile iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/05/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.
Esas No: 2022/7764
Karar No: 2025/2622
DAVACI: ... Odası ... Şubesi
VEKİLİ: Av. ...
DAVALILAR:
1- ... / ...
2- ... Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: Av. ... / ... Bakanlığı ile aynı yerde
DAVALI YANINDA MÜDAHİL: ... Anonim Şirketi
VEKİLİ: Av. ...
DAVANIN KONUSU: Davacı tarafından, 30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespitine ilişkin, 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının iptaline karar verilmesi istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI: Davacı tarafından, dava konusu alanın İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı’nda “Ağaçlandırılacak Alan” ve “Tarım Alanı” olarak belirlenen bölgede yer aldığı, sanayiye yönelik ciddi bir üretim ve depolama faaliyetinin yürütüleceği alanın çevresinde yaşayan nüfusun, çevre ve halk sağlığı sorunları ile karşı karşıya kalması muhtemel olduğundan, serbest bölgenin tespitinden önce çevre ve halk sağlığı yönünden gerekli inceleme ve araştırmaların yapılmamış olmasının önemli bir eksiklik olduğu, dava konusu alanın, 21/01/2017 tarih ve 29955 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/9620 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Menemen Ovası (Gediz) büyük ova koruma alanı olarak belirlenen bölgenin içinde kaldığı, söz konusu alanın büyük ova ve verimli tarım topraklarını olumsuz etkileyeceği, ayrıca bölgenin Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde ve etki alanında bulunduğu, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’ne göre tampon bölgede serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilemeyeceği, serbest bölge ilanından önce çevresel etki değerlendirmesi yaptırılmasının gerekli ve zorunlu olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMASI: Davalı idareler tarafından, Ege Serbest Bölgesinin %100, İzmir Serbest Bölgesinin ise %87 doluluk oranına ulaşması sebebiyle yatırımcılar tarafından yeni bir bölge kurulmasının talep edildiği, ihale süreçlerinin devam etmesi sebebiyle henüz bölge kurucu ve işleticisi şirketin bulunmadığı, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığı, bu nedenle davaya konu kararın yayımı tarihinde hangi yatırımların yapılacağı henüz belli olmadığından ÇED raporu alınmasının da mümkün olmadığı, bölgede faaliyet gösterecek yatırımcılar için yatırım projesi öncesi ÇED olumlu raporu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınacağı, dava konusu alanın, İzmir Serbest Bölgesine komşu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, 1997’den bu yana faaliyet gösteren İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik şekilde, alanın kuzeyinde ve güneyinde kentsel gelişme alanı kullanım kararı verilmesi yönünden konu dikkate alındığında, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının gerçeği yansıtmadığı, serbest bölgede gerçekleştirilecek faaliyet ve yatırımların henüz netlik kazanmadığı, alım-satım, depolama ve hizmet faaliyetlerinin çevre ve halk sağlığına etkisinin minimum olduğu, serbest bölge olarak belirlenen alanın Menemen Ovası sınırları içinde kalmasından dolayı tarım dışı faaliyette bulunulması hususunda gerekli süreçlerin işletildiği, kararın yalnızca serbest bölgenin yer ve sınırlarını belirlediği, bölgede gerçekleştirilecek faaliyetler ve arazi kullanımına ilişkin herhangi bir tasarrufta bulunmadığı, bölge kurucu ve işleticisi şirketin yetkilendirilmesi sonrasında uygulamaya konulacak olan mekânsal yönetim planında da çevresel etkilerin giderilmesini ve serbest bölge faaliyetinin mevzuatın öngördüğü sınırlar içinde yapılmasını teminen yatırım projelerinin plana uygunluğunun aranacağı, Sulak Alanlar Yönetmeliği uyarınca tampon bölgede, serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilmeyeceği, bu hususa Menemen Belediyesi’nce yayımlanan ihale ilanında da yer verildiği ileri sürülerek yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ: Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ: Dava; davacı tarafından, 30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, İzmir İli sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespitine ilişkin, 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davacı tarafından, dava konusu alanın İzmir-Manisa Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile 1/25.000 ölçekli İzmir Büyükşehir Bütünü Çevre Düzeni Planı’nda “Ağaçlandırılacak Alan” ve “Tarım Alanı” olarak belirlenen bölgede ve Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içerisinde yer aldığı, sanayiye yönelik ciddi bir üretim ve depolama faaliyetinin yürütüleceği alanın çevresinde yaşayan nüfusun, çevre ve halk sağlığı sorunları ile karşı karşıya kalması muhtemel olduğundan, serbest bölgenin tespitinden önce çevre ve halk sağlığı yönünden gerekli inceleme ve araştırmaların yapılmamış olmasının önemli bir eksiklik olduğu, dava konusu alanın, 21/01/2017 tarih ve 29955 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2016/9620 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Menemen Ovası (Gediz) büyük ova koruma alanı olarak belirlenen bölgenin içinde kaldığı, söz konusu alanın büyük ova ve verimli tarım topraklarını olumsuz etkileyeceği, ayrıca bölgenin Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde ve etki alanında bulunduğu, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği’ne göre tampon bölgede serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilemeyeceği, serbest bölge ilanından önce çevresel etki değerlendirmesi yaptırılmasının gerekli ve zorunlu olduğu ileri sürülerek dava konusu işlemin iptali istenilmektedir.
3218 Sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun; 1. maddesinde;" (Değişik: 12/11/2008 - 5810/1 mad.) Bu Kanun; ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi, yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili hususları kapsar.", hükmü, Yetki başlıklı 2. maddesinde; " Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir. Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verilir." hükmü yer almaktadır.
Çevre Kanununun 10. maddesinde; "Çevresel etki değerlendirilmesi: (Değişik: 26/4/2006-5491/7 md.) Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. (İptal üçüncü fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 15/1/2009 tarihli ve E.:2006/99, K.:2009/9 sayılı Kararı ile.) Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." düzenlemesi,
Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin 7. maddesinde; "Çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler: (1) Bu Yönetmeliğin;
a) Ek-1’deki listede yer alan projelere,
b) "ÇED Gereklidir" kararı verilen projelere,
c) Kapsam dışı değerlendirilen veya kanunen muafiyeti bulunan projelere ilişkin kapasite artırımı ve/veya alan genişletilmesinin planlanması halinde, mevcut proje kapasitesi ve kapasite artışları toplamı ile birlikte projenin yeni kapasitesinin Ek-1’deki listede yer aldığı projelere, ÇED raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliğinin 8. maddesinde; "Üstyapı Tesisleri: (Değişik: RG-27/03/2001-24355) Bölge için tahsis edilen Hazineye veya mülkiyeti bir kamu kuruluşuna ait arazi Genel Müdürlük tarafından üzerine üst yapı yapılmak üzere İşletici veya B.K.İ.’ne bir sözleşme ile tamamen veya kısmen kiralanabileceği gibi, faaliyet ruhsatı verilmesi uygun bulunan gerçek veya tüzel kişilere de bir sözleşme ile kiralanabilir.
Bölgedeki bina ve tesisler; işletici veya B.K.İ.’nin yanında, kullanıcılar tarafından da yaptırılabilir. Söz konusu bina ve tesisler diğer kullanıcılara kiraya verilebilir, devredilebilir veya mülkiyeti B.K.İ. ya da kullanıcılara ait olması durumunda satılabilir.
(Ek fıkra: RG-25/4/2020-31109) 25 inci maddenin (b) bendi hükmü saklı kalmak kaydıyla, işletici veya B.K.İ., sahibi bulunduğu faaliyet ruhsatları kapsamında kullanmak üzere, Hazineye ait arazi, bina veya tesisleri Bölge Müdürlüğünden kiralayabilir. Hazineye ait arazi, bina veya tesislerin işletici veya B.K.İ. tarafından kiralanması ve uygulanacak tarifeye ilişkin hususlar işletme veya kuruluş ve işletme sözleşmelerinde ayrıca düzenlenir.
(Değişik fıkra: RG-22/4/2010-27560) İnşaat aşamasındaki tüm onay ve denetim işleri Bölge Müdürlüğü tarafından yapılır. Söz konusu onay ve kontrollük hizmetleri Bölge Müdürlüğünce İşletici veya B.K.İ.’ye de yaptırılabilir. Ancak, özellik arz eden tesislerin inşaat projeleri Genel Müdürlüğün uygun görüşüne istinaden Bölge Müdürlüğünce onaylanır.
Faaliyet ruhsatı verilmesi uygun görülenler, İşletici veya B.K.İ. ile kira veya satış sözleşmesi yaparlar, Bölge Müdürlüğünce onaylanan bu sözleşmeyi müteakiben Genel Müdürlükçe faaliyet ruhsatı düzenlendikten sonra, bölgede yatırım faaliyetine başlayabilirler. Bina veya tesis yaptıracak kullanıcılar, projelerini hazırlayıp üst yapı taahhütlerini yerine getirdikten sonra “İskan Ruhsatı” almak üzere Bölge Müdürlüğüne başvururlar. İskan ruhsatının verilmesiyle yatırım aşaması tamamlanarak işletme dönemine geçilmiş olur.
Faaliyet ruhsatı müracaat formunda belirtilen proje ve inşaatın, belirtilen süreler içerisinde tamamlanması gerekir. Bu süreler faaliyet ruhsatında belirtilen işletme süresine ilave edilir. Ancak, proje ve inşaatın kabul edilebilir zorunlu nedenlerle süresi içerisinde tamamlanamaması halinde 54 üncü madde hükmüne istinaden ek süre verilebilir. Ek süreler faaliyet ruhsatı süresine ilave edilmez.
Kullanıcılar, kiralanan veya satın alınan arazide inşa edilecek bina veya tesisin inşaatı tamamlanmadan (iskan ruhsatı almadan) Bölge Müdürlüğünden “Geçici İskan Ruhsatı” alarak binalarında veya kiraladıkları bir başka işyerinde ticari faaliyete başlayabilirler. Bu takdirde geçici iskan ruhsatı aldıkları veya kapalı alan kiraladıkları tarihte işletme dönemi başlamış kabul edilir.
Açık alan kiralanarak yapılan üst yapılar ilk kullanıcıya tanınan faaliyet ruhsatı süresini aşmamak kaydıyla Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer bir kullanıcıya devredilebilir.
(Değişik dokuzuncu fıkra: RG-9/2/2023-32099) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde İşletici, B.K.İ. ve kullanıcılar tarafından inşa ettirilen bina ve tesisler, Faaliyet Ruhsatı süresinin sona ermesi veya Faaliyet Ruhsatının iptali halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın Hazineye intikal eder. Aynı üstyapıda birden fazla Faaliyet Ruhsatı ile faaliyet gösterilmesi halinde Hazineye intikal, üstyapının bağlı olduğu Faaliyet Ruhsatının süresinin sona ermesi veya iptali ile gerçekleşir. Hazineye intikal eden bina ve tesisler Bakanlığın tasarrufuna geçer. Söz konusu bina ve tesislerin kullanılır halde devredilmesi esastır. İşletici/B.K.İ. ile Bölge Müdürlüğü bu hususta gerekli tedbirleri birlikte alırlar.
(Ek fıkra: RG-25/4/2020-31109) Kullanıcılar, Hazineye intikal eden üstyapıları ruhsat süresince toplu bir bedel karşılığında kullanabilir. Buna ilişkin usul ve esaslar ile bölgedeki üstyapıların, yenisi yapılmak üzere yıkılmasına ilişkin usul ve esaslar Genel Müdürlükçe belirlenir ve Bakanlığın internet sitesinde yayımlanır.
(Ek fıkra: RG-22/4/2010-27560) Kanun hükümleri uyarınca, serbest bölgelerde faaliyette bulunan yatırımcı kullanıcılar lehine, serbest bölge sınırları içerisinde bulunan Hazinenin özel mülkiyetindeki arazi, arsa ve binalar üzerinde 49 yıla kadar irtifak hakkı tesis edilmesi ve devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler üzerinde ise aynı süre ile kullanma izni verilmesi mümkündür. Bu işlemlere ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığı ile (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlık tarafından ortaklaşa hazırlanacak ve (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlıkça çıkarılacak tebliğ ile belirlenir.
(Ek fıkra: RG-26/01/2007-26415) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde, hazine arazisi kiralamak suretiyle üzerine üst yapı tesis eden kullanıcılara, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanuna göre satış yapılabilir.
(Ek fıkra: RG-26/01/2007-26415) Arazisi Hazineye ait serbest bölgelerde satın almış olduğu arazide yaptırdığı iş yerinde faaliyette bulunan kullanıcılar, faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde yeni bir faaliyet ruhsatı alabilirler. Bu kullanıcılar, faaliyetlerine son vermeleri veya faaliyet ruhsatlarının (Değişik ibare: RG-25/4/2020-31109) Bakanlıkça iptal edilmesi halinde arazileri ile üzerindeki bina ve tesislerini Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer gerçek veya tüzel kişilere satabilirler.
Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde, kiraladığı arazi üzerinde bina ve tesis yaptıran kullanıcıların faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde, arazi kira sözleşmesinde üst yapıların devri için belirtilen süreyi aşmamak kaydıyla adlarına yeni bir ruhsat düzenlenebilir. Kira sözleşmesinde belirtilen bu sürenin sona ermesi halinde inşa ettirilen bina ve tesisler B.K.İ.’ye intikal eder. Bu kullanıcılar, faaliyet ruhsatı süresi içinde faaliyetlerine son vermeleri veya faaliyet ruhsatlarının iptali halinde bina ve tesislerinin kullanım hakkını sözleşme süresi sonuna kadar Genel Müdürlüğün uygun göreceği bir gerçek veya tüzel kişiye devredebilirler. Aksi takdirde, bina ve tesisler B.K.İ.’ye intikal eder.
Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde satın aldığı arazide yaptırdığı işyerinde faaliyette bulunan kullanıcılar, faaliyet ruhsat sürelerinin bitiminde yeni bir faaliyet ruhsatı alabilirler. Bu kullanıcılar, faaliyetlerine son verilmesi veya faaliyet ruhsatlarının iptal edilmesi halinde arazileri ile üzerindeki bina ve tesislerini Genel Müdürlüğün uygun göreceği diğer bir gerçek veya tüzel kişiye satabilirler.
(Değişik cümle: RG-25/4/2020-31109) Bölgede inşa edilecek üstyapıların tabi olacağı yapı ve inşa esasları ile bölge arazisinin kullanımına ilişkin mekânsal yönetim planları her bölge için Genel Müdürlükçe belirlenir. Bölge faaliyete geçmeden önce inşa edilecek üst yapılara ilişkin projeler Genel Müdürlükçe onaylanır." şeklinde düzenlenmiştir.
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin, " Tampon Bölgede Uygulama Esasları" başlıklı 24/a maddesinde; "(1) Bu bölgede; a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez. (Ek cümle: RG-23/10/2019-30927) Sulak alanı destekleyen tarımsal üretim temelli organize sanayi bölgeleri Genel Müdürlüğün iznine tabidir" kuralı yer almaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu edilen işlemin gerekçesinde, yabancı yatırımların ülkemize çekilmesinde önemli bir rol üstlenen serbest bölgelerin lojistik avantajları ve yatırımcıya sundukları altyapısı tamamlanmış hazır araziler ile üretim kapasitesinin geliştirilmesi, ihracatın ve istihdamın artırılması noktasında ülke ekonomisine önemli katkılar sunduğu, bölgede yer alan Ege, İzmir ve Batı Anadolu Serbest Bölgesine yatırımcıların yoğun ilgisinin bulunduğu, Ege ve İzmir Serbest Bölgelerinin kapasitelerinin dolmuş olduğu, dava konusu alan için Menemen Belediyesi tarafından, mülkiyeti kendilerine ait olan arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulundukları, yapılan inceleme sonucunda bu alanda yeni serbest bölgenin kurulması halinde İzmir İlinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısının olacağının değerlendirildiği, kroki ve koordinat listesinde yer ve sınırları gösterilen İzmir İli, Menemen İlçesi, Maltepe Mahallesinde bulunan alanın serbest bölge olarak belirlenmesi kararı alındığı, bu karar ile sadece serbest bölgenin yer ve sınırlarının belirlendiği, bölge dahilinde yapılacak faaliyet ve yatırım projelerini belirleyici bir işlem olmadığı, sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın 1997 yılından beri bölgede faaliyet gösteren mevcut İzmir Serbest bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin tarım alanı ve sulak alanda kaldığı, Menemen -Gediz Ovası sınırlarında olduğu, ancak 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunun uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığınca gerekli iznin verildiği anlaşılmaktadır.
Davalı idareler tarafından, Ege Serbest Bölgesinin %100, İzmir Serbest Bölgesinin ise %87 doluluk oranına ulaşması sebebiyle yatırımcılar tarafından yeni bir bölge kurulmasının talep edildiği, ihale süreçlerinin devam etmesi sebebiyle henüz bölge kurucu ve işleticisi şirketin bulunmadığı, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığı, bu nedenle davaya konu kararın yayımı tarihinde hangi yatırımların yapılacağı henüz belli olmadığından ÇED raporu alınmasının da mümkün olmadığı, bölgede faaliyet gösterecek yatırımcılar için yatırım projesi öncesi ÇED olumlu raporu ya da ÇED gerekli değildir kararı alınacağı, dava konusu alanın, İzmir Serbest Bölgesine komşu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, 1997’den bu yana faaliyet gösteren İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik şekilde, alanın kuzeyinde ve güneyinde kentsel gelişme alanı kullanım kararı verilmesi yönünden konu dikkate alındığında, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının gerçeği yansıtmadığı, serbest bölgede gerçekleştirilecek faaliyet ve yatırımların henüz netlik kazanmadığı, alım-satım, depolama ve hizmet faaliyetlerinin çevre ve halk sağlığına etkisinin minimum olduğu, serbest bölge olarak belirlenen alanın Menemen Ovası sınırları içinde kalmasından dolayı tarım dışı faaliyette bulunulması hususunda gerekli süreçlerin işletildiği, kararın yalnızca serbest bölgenin yer ve sınırlarını belirlediği, bölgede gerçekleştirilecek faaliyetler ve arazi kullanımına ilişkin herhangi bir tasarrufta bulunmadığı, bölge kurucu ve işleticisi şirketin yetkilendirilmesi sonrasında uygulamaya konulacak olan mekânsal yönetim planında da çevresel etkilerin giderilmesi ve serbest bölge faaliyetinin mevzuatın öngördüğü sınırlar içinde yapılmasını teminen yatırım projelerinin plana uygunluğunun aranacağı, Sulak Alanlar Yönetmeliği uyarınca tampon bölgede, serbest bölge sanayi alanı kurulmasına izin verilmeyeceği, bu hususa Menemen Belediyesi’nce yayımlanan ihale ilanında da yer verildiği ileri sürülmektedir.
Serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığından, ilk aşamada bölgede hangi yatırımların yapılacağının belli olmaması nedeniyle yukarıda yer verilen Çevre Kanunun 10. maddesi ve ÇED Yönetmeliğinin 7. maddesi hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; ÇED raporunun proje bazında hazırlanacağı kural altına alınmış olduğundan bu aşamada ÇED raporu alınamayacağı, gerçekleştirilecek faaliyetlerin ve yapılacak yatırımların henüz netlik kazanmadığı, yatırım projelerine göre ÇED raporlarına ihtiyaç duyulacağı, çevre ve halk sağlığı değerlendirmelerinin yatırım ve faaliyet alanına göre değerlendirileceği, dava konusu alanın Gediz Deltası Sulak Alanı Tampon Bölge sınırları içinde yer alması nedeniyle de; sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın 1997 yılından beri bölgede faaliyet gösteren mevcut İzmir Serbest bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin tarım alanı ve sulak alanda kaldığı, Menemen -Gediz Ovası sınırlarında olduğu, ancak 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunun uyarınca, Tarım ve Orman Bakanlığınca gerekli iznin verildiği, bölgede mevzuat uyarınca, katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nde izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmeyeceğinden Menemen Belediyesinin 11/04/2022 tarihli ihale ilanında da bu durumun belirtildiği, dolayısıyla sanayi yatırımı yapılamayacağı sonucuna ulaşıldığı, dava konusu edilen 6318 sayılı karar ile sınırları belirlenen Menemen serbest bölgesinin, mevcut İzmir Serbest Bölgesinin sınır komşusu olduğu ve genişleme alanında kaldığı, çevre ve halk sağlığı açısından sorun teşkil ettiği iddiasının ispatlanamadığı, bu nedenle davacı iddiaları işlemi sakatlar nitelikte görülmediğinden dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
30/10/2022 tarih ve 31988 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 29/10/2022 tarih ve 6318 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve karara ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespit edilmesi üzerine, davacı Oda tarafından, anılan kararın iptaline karar verilmesi istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE
GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun;
"Amaç ve kapsam:" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun; ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgelerin kurulması, yer ve sınırlarıyla faaliyet konularının belirlenmesi, yönetimi, işletilmesi, bölgelerdeki yapı ve tesislerin teşkili ile ilgili hususları kapsar.";
"Yetki:" başlıklı 2. maddesinde, "Türkiye'de serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir.
Serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verilir.";
"Bölgenin düzenlenme esasları:" başlıklı 5. maddesinde, "Serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesisler Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre sağlanabilir. Cumhurbaşkanı bu arazi ve tesislerin acele kamulaştırılmasını kararlaştırabilir. Arazi ve tesislerin kamulaştırılmasında kamulaştırma bedelleri ile kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği diğer giderlerin, kamulaştırma talebinde bulunan işletici tarafından karşılanması Cumhurbaşkanınca kararlaştırılabilir.
Yerli veya yabancı gerçek veya tüzel kişiler Ekonomi Bakanlığından ruhsat almak kaydıyla serbest bölgelerde faaliyette bulunabilirler. Serbest bölgelerde faaliyette bulunan yatırımcı kullanıcılara Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan arazi, arsa ve binalar kiralanabilir veya bunlar üzerinde 49 yıla kadar irtifak hakkı tesis edilebilir. Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ile bunlar üzerinde bulunan bina ve tesisler kiralanabilir veya aynı süre ile kullanma izni verilebilir. Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanımına tahsis edilen arazi ve binalar için Milli Savunma Bakanlığının görüşü alınır. Arazisi özel mülkiyete ait serbest bölgelerde kullanıcı niteliğini haiz olmayan mülk sahipleri, aidat ve benzeri bölge katılım bedelleri bakımından kullanıcılarla aynı mali yükümlülüklere tabidir.
Serbest bölgede arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullanılmasıyla ilgili diğer bütün izinler ve ruhsatlar bölge müdürlüğünce verilir ve denetlenir.
Serbest bölgelerin asayiş hizmetleri polis tarafından yerine getirilir.";
"Uygulama yönetmeliği:" başlıklı 13. maddesinde, "Bu Kanunda düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılan konularla, serbest bölgelerde faaliyette bulunacak işleticilerin teşekkül tarzı, görev, yetki ve sorumlulukları, bu işleticilere ve kullanıcılara verilecek, faaliyet ruhsatları ve iptali, bunların sınai ve ticari sicillerinin tutulması, hesaba yapacakları ödemeler, serbest bölge ile ilgili faaliyetlerin tabi olacağı esaslar, bölgelere giriş için verilecek izin belgesi ile görev kartları, ikamet izni ve çalışma esasları ve serbest bölgelerin işletilmesine dair diğer hususlar yönetmelikle düzenlenir." hükümleri yer almaktadır.
10/07/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Ticaret Bakanlığının teşkilat ve görevlerinin düzenlendiği Onaltıncı Bölümünün "Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü" başlıklı 450. maddesinde, "(1) Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır:
a) Kalkınma planları ve yıllık programlar çerçevesinde yurtiçi ve yurtdışında serbest bölgeler, lojistik serbest bölgeleri, ihtisas serbest bölgeleri ve özel bölgelerin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi ve desteklenmesi ile ilgili ilke ve politikaların tespiti konusunda çalışmalar yapmak, araştırma, planlama ve koordinasyon faaliyetlerini yürütmek,
b) 6/6/1985 tarihli ve 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ve buna ilişkin mevzuat çerçevesinde düzenlemeler yapmak, bunları uygulamak ve uygulanmasını sağlamak,
c) Serbest bölgelerin sevk ve idaresi ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek ve yürütülmesini sağlamak,
ç) Serbest bölgelerde yapılabilecek üretim, alım-satım, depolama, kiralama, montaj-demontaj, bakım-onarım, kıyı bankacılığı, bankacılık, sigortacılık, finansal kiralama ve diğer faaliyet konularını belirlemek,
d) Serbest bölgelerde faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kişilere faaliyet ruhsatı vermek, bunların süresini uzatmak veya bunları iptal etmek,
e) Serbest bölgelerin elektrik, su, doğalgaz ve benzeri altyapı yatırımlarının yapılması ve işletilmesi ile serbest bölge hizmetlerinin görülmesine ilişkin işletme sözleşmelerini akdetmek, feshetmek, bu sözleşmelerin süresini belirlemek ve uzatmak,
f) Serbest bölge arazi, bina ve tesislerinin kiralanması veya sair suretle kullanıma verilmesi ile yıkım ve yeniden inşasına ilişkin usul ve esasları belirlemek ve uygulamak,
g) Serbest bölge işleticileri ile serbest bölgelerde faaliyette bulunacak firmalara diğer kurum ve kuruluşlar tarafından sağlanan Devlet desteklerinin dışında, serbest bölge destek programlarını hazırlamak, uygulamak ve diğer kurum ve kuruluşlar eliyle uygulanmasını sağlamak,
ğ) Bakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.";
"Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 508. maddesinde, "(1) Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükümleri yer almaktadır.
Serbest Bölgelerin kurulması, yönetilmesi, işletilmesi ve 3218 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile oluşturulan Özel Hesabın tahsilat ve harcama esasları ile bu Özel Hesaba ilişkin diğer hususları düzenlemek amacıyla hazırlanarak 10/03/1993 tarih ve 21520 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Serbest Bölgeler Uygulama Yönetmeliğinin;
"Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde;
"(1) Bu Yönetmelikte geçen;
...
f) Bölge Kurucu ve İşleticisi (B.K.İ.): Yeni bir serbest bölge kurulması için gerekli olan yatırımları ya da mevcut bir serbest bölgenin altyapısının yenilenmesi, iyileştirilmesi veya bölgede ihtiyaç duyulan yeni yatırımları, Bakanlık ile akdedilecek sözleşmelerle belirlenecek yatırım taahhütleri kapsamında yapmak ve bu bölgeyi işletmek üzere Cumhurbaşkanınca yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşu, yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişilerini,
...
h) Faaliyet Ruhsatı: Serbest Bölgede faaliyette bulunma ruhsatını,
...
m) İşletici: Serbest Bölgeyi işleten kamu kurum ve kuruluşunu, yerli ve yabancı gerçek veya tüzel kişileri,
...
o) Kullanıcı: Faaliyet Ruhsatı alan ve Serbest Bölgede belli bir işyeri bulunan gerçek veya tüzel kişiyi,
... ifade eder.";
"Serbest Bölge Müdürlüklerinin Görev ve Yetkileri" başlıklı 5. maddesinde,
"Serbest bölge müdürlükleri, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 465 inci maddesi uyarınca doğrudan Bakanlığa bağlıdır.
Serbest Bölge Müdürlüklerinin görev ve yetkileri şunlardır:
a) Bölge arazisinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullanılmasıyla ilgili bütün ruhsatları vermek, ...";
"Bölgenin Sınırları" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, "Bölgenin sınırları, bölgenin kurulmasına ilişkin Cumhurbaşkanı Kararında belirtilen sınırlardır.";
"Üstyapı Tesisleri" başlıklı 8. maddesinde, "Bölge için tahsis edilen Hazineye veya mülkiyeti bir kamu kuruluşuna ait arazi Genel Müdürlük tarafından üzerine üst yapı yapılmak üzere İşletici veya B.K.İ.’ne bir sözleşme ile tamamen veya kısmen kiralanabileceği gibi, faaliyet ruhsatı verilmesi uygun bulunan gerçek veya tüzel kişilere de bir sözleşme ile kiralanabilir. ...";
"Bölgelerdeki Faaliyet Konuları" başlıklı 10. maddesinde, "Serbest Bölgelerde, Yüksek Planlama Kurulu'nca (Y.P.K.) uygun görülecek her türlü sınai, ticari ve hizmetle ilgili faaliyetler yapılabilir.";
"Faaliyet Ruhsatının Verilmesi" başlıklı 11. maddesinin 1. fıkrasında, "Bölgede faaliyette bulunmak isteyen gerçek veya tüzel kişiler, “Faaliyet Ruhsatı” almak için “Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formu”nu Bölge Müdürlüğüne doğrudan teslim edebilecekleri gibi taahhütlü olarak posta yoluyla da gönderebilir. “Faaliyet Ruhsatı Müracaat Formu”nun doldurulup yukarıda belirtilen şekilde verilmesi ve Faaliyet Ruhsatı müracaat ücretinin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdindeki Serbest Bölgeler Özel Hesabına yatırılmasıyla müracaat yapılmış olur." düzenlemeleri yer almaktadır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun;
"Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamaktır.";
"Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde,
"Bu Kanunda geçen terimlerden;
Çevre: Canlıların yaşamları boyunca ilişkilerini sürdürdükleri ve karşılıklı olarak etkileşim içinde bulundukları biyolojik, fiziksel, sosyal, ekonomik ve kültürel ortamı,
Çevre korunması: Çevresel değerlerin ve ekolojik dengenin tahribini, bozulmasını ve yok olmasını önlemeye, mevcut bozulmaları gidermeye, çevreyi iyileştirmeye ve geliştirmeye, çevre kirliliğini önlemeye yönelik çalışmaların bütününü,
Çevre kirliliği: Çevrede meydana gelen ve canlıların sağlığını, çevresel değerleri ve ekolojik dengeyi bozabilecek her türlü olumsuz etkiyi,
Sürdürülebilir çevre: Gelecek kuşakların ihtiyaç duyacağı kaynakların varlığını ve kalitesini tehlikeye atmadan, hem bugünün hem de gelecek kuşakların çevresini oluşturan tüm çevresel değerlerin her alanda (sosyal, ekonomik, fizikî vb.) ıslahı, korunması ve geliştirilmesi sürecini,
Sürdürülebilir kalkınma: Bugünkü ve gelecek kuşakların, sağlıklı bir çevrede yaşamasını güvence altına alan çevresel, ekonomik ve sosyal hedefler arasında denge kurulması esasına dayalı kalkınma ve gelişmeyi,
...
Sulak alan: Doğal veya yapay, devamlı veya geçici, suları durgun veya akıntılı, tatlı, acı veya tuzlu, denizlerin gelgit hareketlerinin çekilme devresinde altı metreyi geçmeyen derinlikleri kapsayan, başta su kuşları olmak üzere canlıların yaşama ortamı olarak önem taşıyan bütün sular, bataklık, sazlık ve turbiyeler ile bu alanların kıyı kenar çizgisinden itibaren kara tarafına doğru ekolojik açıdan sulak alan kalan yerleri,
Biyolojik çeşitlilik: Ekosistemlerin, türlerin, genlerin ve bunlar arasındaki ilişkilerin tamamını,
Atık: Herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddeyi,
...
Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları,
Proje tanıtım dosyası: Gerçekleşmesi plânlanan projenin yerini, özelliklerini, olası olumsuz etkilerini ve öngörülen önlemleri içeren, projeyi genel boyutları ile tanıtan bilgi ve belgeleri içeren dosyayı,
...
Bakanlık: Çevre ve Şehircilik Bakanlığını,
ifade eder.";
"Çevresel etki değerlendirilmesi" başlıklı 10. maddesinde,
"Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.
Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir." hükümleri yer almaktadır.
Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esasları düzenlemek amacıyla, 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 10. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 29/07/2022 tarihli ve 31907 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin;
"Yetki" başlıklı 5. maddesinde,
"(1) Bu Yönetmeliğe tabi projeler hakkında "ÇED Olumlu", "ÇED Olumsuz", "ÇED Gereklidir" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Ancak Bakanlık gerekli gördüğü durumlarda "ÇED Gereklidir" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararının verilmesi konusundaki yetkisini, sınırlarını belirleyerek il müdürlüğüne devredebilir.
(2) Bu Yönetmelik hükümlerine göre karar (ÇED Olumlu/ÇED Gerekli Değildir) tesis edilmeden önce;
a) Projenin gerçekleştirilmesinin ilgili mevzuat bakımından uygun olmadığının tespiti halinde, ÇED süreci aşamasına bakılmaksızın sonlandırılır. ÇED sürecinin sonlandırıldığı Bakanlık ve il müdürlüğü internet sayfasından ilan edilir.
b) Proje sahibi veya yetkili temsilcisinin talep etmesi halinde ÇED süreci, aşamasına bakılmaksızın sonlandırılır. ÇED sürecinin sonlandırıldığı Bakanlık ve il müdürlüğü tarafından internet sayfasından ilan edilir.";
"Çevresel etki değerlendirmesi başvuru dosyası, çevresel etki değerlendirmesi raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlama yükümlülüğü" başlıklı 6. maddesinde,
"(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki bir projeyi gerçekleştirmeyi planlayan gerçek veya tüzel kişiler; Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeleri için; ÇED Başvuru Dosyasını ve ÇED Raporunu, Çevresel Etkileri Ön İnceleme ve Değerlendirmeye Tabi Projeleri için de Proje Tanıtım Dosyasını, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara hazırlatmak, ilgili makama sunulmasını sağlamak ve proje kapsamında verdikleri taahhütlere uymakla yükümlüdürler.
(2) Kamu kurum/kuruluşları, bu Yönetmelik hükümlerinin yerine getirilmesi sürecinde proje sahiplerinin veya Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşların isteyeceği konuya ilişkin her türlü bilgi, doküman ve görüşü vermekle yükümlüdürler.
(3) Bu Yönetmeliğe tabi projeler için "Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu" kararı veya "Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir" kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili teşvik, onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez, proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Ancak bu durum söz konusu teşvik, onay, izin ve ruhsat süreçlerine başvurulmasına engel teşkil etmez.";
"Çevresel etki değerlendirmesi uygulanacak projeler" başlıklı 7. madesinde,
"Bu Yönetmeliğin;
a) Ek-1’deki listede yer alan projelere,
b) "ÇED Gereklidir" kararı verilen projelere,
c) Kapsam dışı değerlendirilen veya kanunen muafiyeti bulunan projelere ilişkin kapasite artırımı ve/veya alan genişletilmesinin planlanması halinde, mevcut proje kapasitesi ve kapasite artışları toplamı ile birlikte projenin yeni kapasitesinin Ek-1’deki listede yer aldığı projelere,
ÇED raporu hazırlanması zorunludur." düzenlemeleri yer almaktadır.
Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin "Tampon Bölgede Uygulama Esasları" başlıklı 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Bu bölgede; a) Katı atık düzenli depolama alanına, katı atık bertaraf tesislerine, bu Yönetmelikte izin verilenlerin dışında maden ocaklarının açılmasına ve işletilmesine, Endüstri bölgesi ilan edilmesine, organize sanayi bölgesi ve serbest bölge sanayi alanı kurulmasına ve Ek-1’de belirtilen faaliyetlerin yapılmasına izin verilmez." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarında hukuka uygunluk denetiminin, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yapılacağı öngörülmüştür.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden; serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Cumhurbaşkanının yetkili olduğu, serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce kurulmasına, işletilmesine Cumhurbaşkanınca izin verileceği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, Menemen Belediyesi tarafından, İzmir ili, Menemen ilçesi, ... Mahallesinde bulunan... (eski ...) parsel sayılı, mülkiyeti kendilerine ait olan 1.501.130,06 metrekare yüz ölçümlü arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulunulmuştur. Davalı Bakanlık tarafından yapılan inceleme sonucunda, uyuşmazlık konusu alanda yeni bir serbest bölgenin kurulmasının İzmir ilinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısı olacağının değerlendirilmesi üzerine davalı Bakanlığın ... tarihli ve ... sayılı yazısı ile ekinde karar taslağı, gerekçe, kroki ve koordinat listesi sunularak söz konusu alanın serbest bölge olarak ilan edilmesi Cumhurbaşkanlığına teklif edilmiştir. Bilahare, dava konusu Cumhurbaşkanı Kararı ile Karar ekli kroki ve koordinat listesinde yer ve sınırları gösterilen uyuşmazlığa konu alan serbest bölge olarak ilan edilmiştir.
Buna göre, yukarıda özetlenen mevzuatta öngörülen yetkili merci olan Cumhurbaşkanlığı tarafından, usuli gerekliliklerin tamamlanmasını müteakip tesis edilen dava konusu işlemde yetki ve şekil yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İdari işlem ile ulaşılmak istenen nihai sonuç olan idari işlemin amaç unsurunun her zaman "kamu yararı" olması gerekmektedir.
Ticaret Bakanlığı Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünce düzenlenen teklif gerekçesinde; ülkemizin önemli üretim ve ticaret merkezlerinden olan İzmir ilindeki endüstriyel ve ticari faaliyetleri ihracata yönlendirmek, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek amaçları doğrultusunda kurulmuş olan Gaziemir ilçesindeki Ege Serbest Bölgesi'nin ve Menemen ilçesindeki İzmir Serbest Bölgesi'nin faaliyetlerini sürdürmekte olduğu, 2016 yılı Ağustos ayında yaklaşık 293 bin metrekare genişleme alanının bölgeye dahil edilmesi ile 2,5 milyon metrekare büyüklüğe ulaşan Ege Serbest Bölgesi'nde, genişleme alanı da dahil olmak üzere yeni yatırımcılara tahsis edilebilecek boş arazi kalmadığı, İzmir Serbest Bölgesi'nde ise doluluk oranının %87'ye ulaşması nedeniyle, büyük yatırımcıların yatırım taleplerine uygun nitelikte arazi belirlenmesinde güçlük çekildiği bilgileri yer almıştır.
Bu itibarla, Ege ve İzmir Serbest Bölgelerinin kapasitelerinin dolmuş olduğu, uyuşmazlık konusu alan için Menemen Belediyesi tarafından, mülkiyeti kendilerine ait olan arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle başvuruda bulunulduğu, yapılan inceleme sonucunda bu alanda yeni serbest bölgenin kurulması halinde İzmir ilinin sanayi kapasitesinin gelişmesine ve ülkenin ekonomik kalkınma sürecine önemli katkısının olacağının değerlendirildiği görüldüğünden, kamu yararı amacıyla hazırlandığı açık olan dava konusu Kararda amaç unsuru yönüyle hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Öte yandan, serbest bölge uygulamalarında kamu tarafından herhangi bir yatırım yapılmadığından, ilk aşamada bölgede hangi yatırımların yapılacağının belli olmadığı gibi bölge kurucu ve işleticisi şirket de daha sonra yapılacak ihale sonucunda belirlenmektedir. Nitekim, 29/05/2024 tarihli ve 32560 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararı ile müdahil şirket bölge kurucu ve işleticisi olarak belirlenmiş ve 30 yıl süreyle yetkili kılınmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Karar ile sadece serbest bölgenin yer ve sınırlarının belirlendiği, bölge dahilinde yapılacak faaliyet ve yatırım projelerinin bu aşamada belirli olmadığı, faaliyet ruhsatlarının serbest bölge ilanı sonrasında yapıldığı, sınırları ve koordinatları belirlenen bu alanın İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik durumda olduğu, bölgenin bir kısmının Gediz Deltası Sulak Alanı (Ramsar Alanı) tampon bölgesinde kaldığı, ancak Sulak Alanların Korunması Yönetmeliği'nin 24. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca, tampon bölgede serbest bölge kurulmasının değil, yalnızca serbest bölge sanayi alanı kurulmasının yasak olduğu, nitekim Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünün ... tarihli ve ... sayılı yazısıyla, uyuşmazlığa konu alanda serbest bölge sanayi alanı kurulamayacağı, ancak adı geçen Yönetmeliğin Ek-2 listesinde yer alan faaliyetlerin yapılabileceği yolunda görüş bildirildiği, bu hususun faaliyet ve yatırım projeleri ile Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) ve faaliyet ruhsatı başvuruları aşamasında değerlendirileceğinin tabii olduğu; yine uyuşmazlık konusu alanın bir kısmının kuru marjinal tarım arazisi niteliğinde olduğu ve Menemen Ovası büyük ova koruma alanı içerisinde kaldığı, ancak 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasının (b) bendi uyarınca, İzmir İl Toprak Koruma Kurulunun... tarihli ve ... sayılı toplantısında alanın amaç dışında kullanılmasının uygun görülmesi üzerine, Tarım ve Orman Bakanlığınca faaliyet için kamu yararı kararı ile alanın tarım dışı amaçla kullanımına izin verildiği anlaşılmaktadır.
Bunun yanı sıra, her ne kadar davacı tarafından, uyuşmazlık konusu alana ilişkin ÇED raporu alınması gerektiği ileri sürülmüş ise de, yukarıda yer verilen Çevre Kanunu'nun 10. maddesi ve ÇED Yönetmeliğinin 7. maddesi hükümlerine göre ÇED raporunun proje bazında hazırlanacağı dikkate alındığında, karar tarihi itibarıyla ÇED raporu alınmasının hukuken mümkün olmadığı, gerçekleştirilecek faaliyetlerin ve yapılacak yatırımların henüz netlik kazanmadığı, yatırım projelerine göre ÇED raporlarına ihtiyaç duyulacağı, çevre ve halk sağlığı değerlendirmelerinin yatırım ve faaliyet alanına göre değerlendirileceği ve yapılacak yatırımlar için "ÇED Olumlu Belgesi" veya "ÇED Gerekli Değildir" kararı alınmasının gerekeceği anlaşıldığından, davacının anılan iddiasına da itibar edilmemiştir.
Sonuç itibarıyla, dava konusu Karar'ın, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik şeklinde tezahür eden kamu yararı amacına uygun olduğu gibi ulusal ve uluslararası mevzuatta yer alan sağlıklı çevrede yaşama hakkı, sulak alanlar ile tarım alanlarının korunmasına ilişkin yükümlülüklerin yerine getirilmesi amacına da aykırı olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Gerek yargısal kararlarda gerekse öğretide idari işlemin sebep unsuru, işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanımlanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup, işlemin bir tür gerekçesidir.
Dava konusu işlemin, Menemen Belediyesinin mülkiyeti kendilerine ait olan 1.501.130,06 metrekare büyüklüğündeki arazi üzerinde yeni bir serbest bölgenin kurulması talebiyle davalı Ticaret Bakanlığına başvurusu üzerine başlayan süreçte, Ticaret Bakanlığı Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğünce, yapılan inceleme, kurum ve kuruluşların görüşleri ve İzmir ili çevresindeki serbest bölge ihtiyacı dikkate alınarak yeni bir serbest bölge kurulması yolunda yasal koşulların oluştuğu görüşüyle Cumhurbaşkanlığına sunulması sonucu tesis edilmesi karşısında, meşru, makul ve yeterli hukuki gerekçesinin olduğu anlaşıldığından, dava konusu işlemde sebep unsuru yönüyle de hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Bir idari işlemin konu unsuru ise, o işlemin hukuk aleminde yaptığı etki ve doğurduğu hukuki sonuç veya hüküm olarak ifade edilmektedir. İşlemin konusu, onun içeriğidir. İşlemin konusunun hukuka ve genel ahlaka aykırı olmaması, ayrıca imkansız bulunmaması gerekir.
İptali istenilen işlemin konusunu, İzmir ili sınırları içerisinde bulunan ve ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın Menemen Serbest Bölgesi olarak tespit edilmesi oluşturduğundan, bu hâliyle dava konusu düzenlemenin konu unsuru yönünden de hukuka uygun bulunduğu anlaşılmıştır.
Bu durumda, ulaşım imkanları yönünden önemli ve avantajlı bir konumda bulunan, İzmir Serbest Bölgesi alanına bitişik konumdaki uyuşmazlık konusu alanın, ihracata yönelik yatırım ve üretimi teşvik etmek, doğrudan yabancı yatırımları ve teknoloji girişini hızlandırmak, işletmeleri ihracata yönlendirmek ve uluslararası ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölge olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, yine aşağıda ayrıntısı gösterilen toplam... TL müdahil yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı yanında müdahile verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı idare yanında müdahile iadesine,
5. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/05/2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.
Bu karar metni kamuya açık kaynaklardan derlenmiştir; taraf kimlik bilgileri anonimleştirilir. Yalnızca bilgilendirme amaçlıdır, hukuki tavsiye yerine geçmez. Kişisel verilerinizin yer aldığını düşünüyorsanız kaldırma talebinde bulunabilirsiniz.